Vissza a TÁRKI nyitóoldalára
TÁRKI logó Közvélemény- és piackutatás Adatbank Társadalomkutatás Kiadványok Magunkról English

Kiadványok

Társadalmi Riport | Társadalompolitikai Tanulmányok | Műhelytanulmányok, gyorsjelentések | Szerepváltozások | Könyvek munkatársainktól | Munkatársak publikációi | Kiadványrendelés

 

Csaba Iván – Tóth István György (szerk.)
A jóléti állam politikai gazdaságtana

Bevezetés

Ez a kötet a jóléti állam politikai gazdaságtanát elsősorban a fejlett tőkés (OECD-) országok intézményrendszerén keresztül, illetve az ezen országokhoz kapcsolódó társadalomtudományi és közgazdasági irodalomra támaszkodva tárgyalja. Ez a leszűkítés indokoltnak látszik egyrészt azért, mert a jóléti állam fogalmát tipikusan ezzel az országcsoporttal szokás azonosítani, másrészt mert a jóléti területre irányuló állami beavatkozás – vagyis a közösségileg szervezett jövedelemfenntartás, oktatás, egészségügy és más személyi szolgáltatások – irodalma is elsősorban ehhez az országcsoporthoz kapcsolódik. Bár kétségtelen tény, hogy az első jóléti rendszerek Nyugat-, illetve Közép-Európában, valamint a nem európai angolszász országokban jöttek létre, nem gondoljuk, hogy az itt tárgyalt irodalom csak erre a térségre lenne érvényes. Így például a második világháború után a kelet-európai szocialista országok – köztük Magyarország – szintén kiépítettek egy a demokratikus kapitalista rendszerek megoldásaihoz sokban hasonlító intézményrendszert (még akkor is, ha a rendszerspecifikus eltérések nem hagyhatók figyelmen kívül), amely a transzformációs időszak jóléti politikáit is jelentősen meghatározza. Ezért, szándékaink szerint, ez a kötet hasznos forrást jelenthet a magyar szociálpolitikai rendszer tanulmányozásához, valamint a lehetséges fejlődési irányok megfontolásához – nemcsak azért, mert a manapság mintának tekintett országok államainak jóléti tevékenységébe és annak politikai és közgazdasági aspektusaiba nyújt betekintést, hanem azért is, mert szempontokat szolgáltathat az örökölt jóléti intézmények értékeléséhez.1 A jóléti állam a mi megközelítésünkben, szemben bizonyos hétköznapi interpretációkkal, összhangban viszont az irodalomban általánosan elfogadott definíciókkal, nem az egy főre jutó nemzeti jövedelem bizonyos szintjét, hanem az állami beavatkozás speciális területeit, formáit, intézményi rendszerét jelenti. Bevezetőnkben előbb a jóléti állam tartalmának közelebbi meghatározásával foglalkozunk, majd részletesebben kitérünk annak az eszközrendszernek az összefoglalására, amely elősegítheti a jóléti állammal kapcsolatos problémák elemzését.

1. A jóléti állam: a tárgykör meghatározása

A „jóléti állam” kifejezés eredetét általában Temple (1941–1942) yorki érsekkel hozzák kapcsolatba a történészek, aki a második világháború alatt megjelentetett írásaiban szembeállította a náci „hatalmi államot” a jóléti állam megvalósításának lehetőségével, amelyet szerinte a nyugati szövetségesek győzelme ígért (Pierson, C. 1994)2. Valóban, a második világháború utáni újjáépítés – különösen Európában, ahol a Beveridge-javaslat alapján megvalósított nagy-britanniai társadalombiztosítási reform nyitotta meg a sort – a jóléti programok és kiadások expanziójával párosult, és ez a két olajválság nyomán kibontakozott recesszió jelentkezéséig töretlenül folytatódott. Ugyanakkor a jóléti állam intézményi alapjainak a megszületése ennél jóval korábbra tehető: ha ez a folyamat egyáltalán megragadható egy kitüntetett eseményben, akkor a modern jóléti állam kezdete a múlt század végén Bismarck, a német „vaskancellár” kormányzása alatt bevezetett kötelező munkásbiztosítási törvényekben jelölhető meg. A jóléti állam egyik első „tudományos igényű” definíciója (legalábbis az angol szakirodalomban) valószínűleg a történész Briggstől származik (1961). Az ő meghatározásában a „jóléti állam olyan állam, amelyben a szervezett kormányzati hatalom tudatosan kerül alkalmazásra (a politikán és az adminisztráción keresztül), abból a célból, hogy a piaci erők játékát módosítsák legalább három szempontból:


– először is abban az értelemben, hogy az egyéneknek és a családoknak egy minimális jövedelmet garantálnak, amely független munkájuk vagy tulajdonuk piaci értékétől;
– másodszor oly módon, hogy leszűkítik a gazdasági bizonytalanság mértékét, lehetővé téve az egyének és családok számára bizonyos »társadalmi kockázatok« (például betegség és munkanélküliség) kezelését, amelyek személyes és családi krízishelyzetek forrását jelentenék;
– harmadrészt úgy, hogy státustól s osztály-hovatartozástól függetlenül bizonyos kiválasztott szolgáltatások esetében a lehető legmagasabb szintű ellátást biztosítják minden állampolgár számára.” (Briggs 1961)

Bár Briggs idézett meghatározása elfogadható kiindulási pontként, az általa adott definíció, mint általában a hasonló meghatározások, nem függetleníthető az időbeli és földrajzi kontextustól, az alkalmazott társadalomtudományi megközelítéstől, valamint a szerző politikai értékítéleteitől (ebből a szempontból különösen a harmadikként megnevezett sajátosság lehet vitatható, illetve lehet túlzottan leszűkítő jellegű). Ezért ahelyett, hogy az egyes ismert meghatározásokat vetnénk össze, három különböző aspektusból vesszük szemügyre a jóléti állam lehetséges értelmezését:


– A jóléti állam értelmezhető sajátos politikai stratégiaként.
– A jóléti államot meghatározhatjuk a neki tulajdonított fő funkciók alapján.
– Végül a jóléti államot tanulmányozhatjuk pragmatikus nézőpontból, az intézmények szintjén.

A tanulmány itt következő két alfejezetében előbb politikai stratégiaként értelmezzük, majd pedig a neki tulajdonított főbb funkciók alapján határoljuk körül a jóléti államot. A bevezető végén, egy analitikai kitérő után térünk vissza arra, hogy milyen intézményi konstellációkba rendeződhetnek azok az eszközök, amelyek a jóléti államot alkotják.

1.1. A jóléti állam mint politikai stratégia

Ha a jóléti államot mint speciális politikai stratégiát vagy programot értelmezzük, akkor tulajdonképpen normatív megközelítést alkalmazunk vagyis azt vizsgáljuk, hogy a különböző nézetek szerint mit kell magában foglalnia a jóléti állam programjának. A jóléti állam mint politikai program különböző és egymástól eltérő politikai és ideológiai gyökerekre vezethető vissza: a jóléti államok megteremtésében többek között részt vettek szociáldemokrata, konzervatív és liberális színezetű politikai erők, és ez igaz nemcsak nemzetközi összehasonlításban, hanem az egyes országok esetében is. Ezek a különböző ideológiai megközelítések kitapinthatók az egyes országok közötti intézményi eltérésekben, de még hasonló végeredmény mögött is meghúzódhatnak eltérő politikai célok. Ezért a leegyszerűsítés nem kis kockázatával nézünk szembe, ha a jóléti államról mint egyetlen politikai stratégiáról beszélünk. Próbálkozhatunk viszont az eltérő normatív értelmezések közös elemeinek meghatározásával. Ebből a célból a következőkben Goodinra (1988) támaszkodunk, aki kísérletet tett a jóléti állam „minimális kritériumainak” normatív szempontú meghatározására. Bár, mint azt a megfelelő helyen jelezni fogjuk, nem gondoljuk, hogy megoldása minden szempontból megnyugtató lenne, az általa adott meghatározás lehetőséget ad a jóléti állam valamilyen formáját igenlő álláspontok közötti eltérések megjelölésére. Goodin a következő négy jellegzetességben határozta meg a politikai stratégiának tekintett jóléti állam szükséges tulajdonságait:

a) A jóléti állam a piacgazdaság körülményei között működik. Egy olyan politikai stratégiát képvisel, amelynek nem célja a magántulajdonon nyugvó piacgazdaság felszámolása, csupán annak módosítása és szabályozása. Ebből a nézőpontból a jóléti állam stratégiája értelmezhető a kompromisszumok, illetve a popperi értelemben vett „kis lépésekre” épülő társadalmi reformok programjaként, amely megkülönböztethető a szabadversenyes laissez faire, illetve a „társadalmi mérnökségre” épülő forradalmi társadalomátalakítás (Popper 1957) programjától. Ugyanakkor az egyes megközelítések már lényegesen eltérnek a piac korlátozásának kívánatos voltát illetően. Miközben a libertáriusok általában igyekeznek a jóléti állam hatókörét a lehető legszűkebb keretek közé szorítani, Hayek vagy Friedman is egyetért egyfajta „minimalista” jóléti állam – vagyis valamilyen minimális jövedelmet garantáló védőháló – megteremtésével. (Hayek 1960, 1982; Friedman 1962; Friedman–Friedman 1980). Mások viszont ennél ambíciózusabbak: elengedhetetlennek tartják ezen túl egy olyan átfogó állami intézményrendszer kialakítását, amely a piaccal összefüggő jövedelmi kockázatok kollektív megosztását és kezelését teszi lehetővé (ezt képviseli például a „biztosítási állam” koncepciója). Vannak, akik a piac hatókörének még ennél is radikálisabb szűkítését látják a jóléti állam programjában. Így például Esping-Andersen marxi és polányista elméleti hagyományokra támaszkodva egészen addig megy, hogy a munka „árutlanításaként” értelmezi a szociáldemokrata jóléti állam végső célját (Esping-Andersen 1990).

b) A jóléti állam az állami beavatkozás olyan formáját képviseli, amelynek keretében az állam viszonylag direkt eszközökkel törekszik egyes szükségletek kielégítésére. Ez a jellegzetesség részben következik az előző pontból. Ha a jóléti állam programja nem foglalja magába a gazdasági viszonyok alapvető megváltoztatását, akkor tevékenysége elsősorban a piacon előállított jövedelmek újraelosztására korlátozódhat. A „direkt” és „indirekt” eszközök azonban különbözőképpen kombinálhatók még e korlát figyelembevétele mellett is. A munkanélküliség például kezelhető munkanélküli segélyezéssel (direkt eszköz), de munkahely-teremtési programok keretében is (indirekt eszköz). Bár egyetérthetünk Goodinnal abban, hogy a jóléti állam különböző programjaiból mind következik bizonyos „direkt” politikák (közvetlen transzferek vagy az állam által biztosított szolgáltatások) szükségének elfogadása, az egyes stratégiák között nem elhanyagolható a különbség a kívánatosnak tekintett gazdaságpolitikai és társadalompolitikai környezet tekintetében. A már említett Beveridge-féle javaslat egy „átfogó társadalompolitikai program” részeként fogalmazta meg a társadalombiztosítás reformját, amelynek lényeges pillérei a minimálbérek és a teljes foglalkoztatásra irányuló politikák (Beveridge 1942). A jóléti államok 90-es években jelentkező válságtünetei körül kibontakozott viták egyik kulcskérdése az, hogy a „passzív” transzferprogramok milyen munkaerő piaci és népesedési politikák mellett maradhatnak egyszerre fenntarthatóak és adekvátak.3 

c) A jóléti állam olyan politikai stratégia, amely speciális redisztribúciós célokat követ. Goodin szerint a jóléti állam elengedhetetlen attribútuma bizonyos alapvető szükségletek kielégítésének a biztosítása. Ebben a meghatározásban annak, hogy egyáltalán jóléti államról beszélhessünk, alapvető feltétele az egyéni szükséghelyzetek állami vagy közösségi enyhítésére való törekvés, illetve az ezt szolgáló politikák megléte. A jóléti állam stratégiája nem feltétlenül azonos a jövedelmek egyenlősítésének politikájával, de a fenti értelemben magában foglalja az „egyenlőtlenségek terének” (Tobin 1970) szűkítését. Ha a jóléti állammal kapcsolatos ideológiákat vesszük szemügyre, akkor láthatjuk, hogy bár a „minimális létfeltételek” kollektív biztosítását mind elismerik, lényeges eltéréseket találhatunk mind az „alapvető szükségletek” értelmezésében, mind a redisztribúciós célokat tekintve.4  Mivel a jóléti állam a demokratikus kapitalizmus keretei között működik, nem meglepő, hogy a filozófiai háttér tekintetében az állampolgári egyenlőség értelmezése jelenti az egyik fő kérdést. Ez azonban egymástól nagyon különböző dolgokat jelenthet: értelmezhető többek között a törvények előtti egyenlőségként, esélyegyenlőségként, az esélyek „méltányos” egyenlőségeként vagy a „végeredmény” egyenlőségeként, ami viszont jelentheti egyes „kitüntetett” szükségletek kielégítésének az egyenlőségét vagy például a jövedelem, illetve a fogyasztás átfogóbb egyenlőségét is. Ugyanakkor az egyes redisztribúciós célok nem feltétlenül az egyenlőség dimenziója mentén fogalmazódnak meg: így például a jóléti állam konzervatív-kereszténydemokrata felfogásának lényege nem az egyenlőtlenségek mérséklése, hanem a szegényekről való gondoskodás mellett a „család szükségleteinek”, a „munkának” és a „társadalmi státusnak” megfelelő jövedelem biztosítása jelenti (Van Kersbergen 1994).

d) Végül a jóléti állam stratégiája különbözik a jóléti szolgáltatások nem állami formáitól és a tradicionális szegénypolitikától abban az értelemben, hogy a jóléti szolgáltatás (vagy juttatás) kötelező, kollektív és nagyrészt nem diszkrecionális formáját képviseli. Ellentétben például a karitatív szervezetekkel, a jóléti állam nem önkéntes, hanem kikényszerített újraelosztást valósít meg. Továbbá a „régi” szegénytörvényeken nyugvó állami adakozáshoz képest a juttatásban részesülők igénye törvényileg garantált és szabályozott alapokon nyugszik, ami a végrehajtók számára leszűkíti a mérlegelés lehetőségét. A jóléti államra vonatkozó eszmerendszerekben ez utóbbi momentum gyakorta szélesebben, az ún. „szociális” vagy „jóléti jogok” formájában értelmeződik. Ez a megközelítés kapcsolódik T. H. Marshall (1950) gondolatmenetéhez, aki az állampolgári jogok kiteljesedését emancipációs folyamatként írta le: értelmezésében a történelmi fejlődés során először a polgári jogok (például a vallásszabadság és a szerződési szabadság) általános elismerése valósult meg, majd ezt követte a politikai jogok (például az általános választójog) kiterjesztése, és a harmadik fázisban jelentek meg az állampolgári státushoz kötődő szociális jogok. A szociális jogok Marshall szerint magukban foglalják „a gazdasági biztonsághoz és jóléthez való jogok egész sorát, a társadalmi örökségből való részesedés jogát, valamint a társadalmi elvárásoknak megfelelő civilizált élethez való jogot”. Ebből a nézőpontból tehát a jóléti állam az állampolgári jogok kiterjesztésének programja. A jóléti állam e megközelítés szerint új típusú viszonyt képvisel állam és polgárai között: a polgárok deklarált jogokra építve léphetnek fel igényekkel a kormányzatukkal szemben, amely, legalábbis a jóléti állam bizonyos támogatói szerint, kötelezettséggel bír polgárai jóléte fenntartásában. Mindenesetre a szociális jogok fogalma korántsem tekinthető ellentmondásmentesnek sem empirikus, sem normatív értelemben. Például nem tisztázott, hogy a társadalombiztosítási jogok – amelyeken a juttatások többsége alapul – mennyiben tekinthetők a fenti értelemben szociális jogoknak. (Mi a különbség a jogilag érvényesíthető magánbiztosítási szerződésen alapuló jog és a kötelező hozzájáruláson alapuló jog között?) Kérdéses, hogy vajon mennyiben kényszeríthetők ki az egyes alkotmányokban deklarált szociális jogok (például a munkához való jog). A filozófiai irodalom vitatja a szociális jogok egyenrangúságát az alapvető szabadságjogokkal (például az erőforráskorlátok eltérő jelentősége miatt) (lásd pl. Kis 1997; Barry 1990). Sőt bizonyos – elsősorban libertárius – szerzők álláspontja szerint a szociális jogok és az alapvető szabadságjogok között fundamentális konfliktus van, ezért a szociális jogok térhódítása alá is áshatja az alapvető szabadságjogokban megtestesülő értékeket (Hayek 1960; Nozick 1974; részletes ismertetést lásd például Tóth 1991).

1.2. A jóléti állam értelmezése a neki tulajdonított funkciók szerint

Az ilyen típusú értelmezések egy része az ún. funkcionális logikába illeszkedik, amely az egyes „társadalmi alrendszereket” az „egészhez” viszonyított szerepük szerint értelmezi. Más megközelítésekben az állam jóléti szerepvállalása a demokratikus kapitalizmus körülményei között nem feltétlenül illeszkedik valamilyen funkcionális logikába, de annak tartalma megragadható bizonyos politikai és gazdasági funkciókban, illetve az állami beavatkozás következményeiben. A teljesség igénye nélkül felsorolunk néhány tipikus – egymást nem feltétlenül kizáró – funkcionális meghatározást:

a) A jóléti állam funkciója a piacgazdaság hatékony működésének elősegítése: tevékenységének lényegi mozzanata a piaci kudarcok kezelése. A jóléti államnak ezt az értelmezését a „régi” „új liberálisok”, mint Hobhause vagy Beveridge képviselték először. Lényegében e megközelítés modern változatát képviseli az általános egyensúlyelméletre épülő normatív vagy „jóléti” közgazdaságtan. Eszerint az állami beavatkozással a társadalmi jólét nemcsak akkor növelhető, ha a javak, illetve a „hasznosságok” egyének közötti megoszlása szuboptimális valamilyen társadalmi „jóléti függvény” szempontjából, hanem olyan esetekben is, amikor a kompetitív piaci egyensúlyban megvalósuló allokáció nem Pareto-hatékony. Tehát legalább egy vagy több egyén jóléte növelhető anélkül, hogy más egyének helyzetén rontani kellene. Bár a jóléti szektorba történő állami beavatkozás számos esete értelmezhető a piaci kudarcok szempontjából, a piaci hatékonyság és a jóléti állam kapcsolata korántsem tekinthető egyértelműnek, és ezt a jóléti közgazdaságtan is felfedi például a hatékonyság és méltányosság közötti átváltás (trade-off) elemzésekor. (Erre a kérdésre e bevezető második részében még részletesen visszatérünk.)

b) A jóléti állam funkcionális az ipari társadalom, illetve a modernizáció szempontjából: a jóléti állam formájában megnyilvánuló állami beavatkozás lényegében az ipari társadalmak által generált új szükségletekre ad választ. Ezen értelmezés szerint, amely lényegében a strukturalista-funkcionalista társadalomelméletre támaszkodik, az iparosodás és a modernizáció szükségszerűen eredményezi az állam szerepének növekedését (Wilensky 1975; Flora és Heidenheimer 1981). Az indusztrializációs hipotézis szerint a fő mozgatóerő a gazdasági és társadalmi struktúrák megváltozása. Ebben az elméletben a jóléti közkiadások a kor-, család- és státuscsoportok helyzetében az iparosodás következtében beállott változásokra adott válaszként értelmezhetők. Az ipari társadalmakban a tradicionális intézmények – a család, a lokális közösségek vagy az egyházak – meggyengülnek, és ezzel egy időben új kockázatok és új szükségletek – mint például a munkanélküliség vagy a meghosszabbodott inaktív életszakasz – jelennek meg, ugyanakkor e szükségletek kollektív kezelését lehetővé teszik az ipari tömegtermeléssel együtt járó gazdasági növekedés által megteremtett erőforrások. Ebben az értelemben a szociális közkiadások növekedése nem más, mint az állam megoldása a technológiai változások által kedvezőtlenül érintett csoportok helyzetének javítására. Az elmélet továbbá azt is állítja, hogy – mivel a modernizáció folyamata alapvetően determinisztikus és hasonló szükségletek megjelenését eredményezi – a politikai környezetnek, a pártstruktúrának vagy az ideológiáknak relatíve kis szerepe van a jóléti programok létrejöttében és a közkiadások alakulásában. Bár kétségtelen tény, hogy a jóléti intervenció nagyjából egy időben és hasonló módon bontakozott ki a fejlett tőkés országokban, és – látszólag a konvergenciaelméletet igazolva – az ipari társadalmak „szocialista változataiban” is létrejöttek jóléti rendszerek, ez a megközelítés érzéketlen a nem elhanyagolható intézményi különbségekre, továbbá a jóléti államot a politikai viszonyoktól és tényezőktől függetlenül értelmezi.

c) A jóléti állam funkcionális a tőkés gazdasági-társadalmi berendezkedés szempontjából: egyik meghatározó funkciója a tőkés uralmi viszonyok fenntartása és legitimálása. A jóléti állam ezen értelmezése elsősorban a neomarxista szerzőkhöz fűződik, de nemcsak az ide sorolható irodalom hangsúlyozza a jóléti állam szerepét a társadalmi béke és a politikai legitimitás fenntartásában. A marxista értelmezések, miközben felhívják a figyelmet a kapitalista állam viszonylagos függetlenségére, annak tevékenységét elsősorban a tőkés viszonyok „inherens” ellentmondásai szempontjából értelmezik (O’ Connor 1973; Gough 1979; Offe 1984). Ezek az ellentmondások teszik szükségessé a jóléti államon keresztül megvalósuló közkiadásokat a tőkés újratermelés és felhalmozás gazdasági, illetve politikai feltételeinek biztosítására. Bár ez a megközelítés a jóléti államot nemcsak gazdasági, hanem politikai szempontból is értelmezi, lebecsülni látszik a demokratikus intézmények jelentőségét és azt a tényt, hogy a jóléti államok a politikai demokrácia keretei között működnek.

d) A jóléti állam a bérből élők, illetve a munkásosztály politikai erejének intézményi megnyilvánulása a politikai demokrácia keretei között. Ezt az értelmezést képviseli a jóléti állam ún. szociáldemokrata elmélete (Esping-Andersen 1985). Ennek egyik jellegzetes reprezentánsa Korpi (1983) „hatalmi erőforrás” (power resource) modellje, amely szerint a bérből élők a demokratikus játékszabályok mellett létszámarányuknál fogva a politikai mobilizáció segítségével esetleg dominálni tudják a demokratikus politikai arénát és a jóléti államon keresztül olyan „hatalmi erőforrást” hozhatnak létre, amely a jövedelmek újraelosztása révén ellensúlyozhatja a tulajdonnal rendelkezők gazdasági hatalmát. Ezen elmélet szerint tehát a munka képes arra, hogy demokratikus úton megszerezze a tőkétől az állam feletti hatalmat, és így állami politikákat alkalmazzon a gazdasági és társadalmi reformok előmozdítására. Mindennek a politikai demokrácia és a gazdasági fejlődés szükséges, de nem elégséges feltétele: a sikerhez a munkásosztály megszerveződésére, pártosodására is szükség van. Bár a szociáldemokrata pártok kétségtelenül jelentős politikai szerepet játszottak és játszanak a jóléti államok kiépítésében és fenntartásában, a történeti és empirikus politikai elemzések korántsem látszanak alátámasztani e szerep kizárólagos, illetve meghatározó voltát. A politikai szereplők és a jóléti állam közötti kapcsolat tanulmányozásakor többek között tekintettel kell lenni olyan változók alakulására is, mint a pártszerkezet (például a pártok fragmentáltsága vagy a baloldali és a kereszténydemokrata pártok közötti versengés), az alkotmányos berendezkedés formája, a korporatív struktúrák jelentősége, az intézményi örökségek vagy a gazdaság nyitottsága (Castles 1987; Katzenstein 1985, Pierson, P. 1994, Schmidt 1982; Shalev 1983). Továbbá, a demokratikus viszonyok melletti elosztási konfliktusok, illetve redisztribúciós folyamatok nem csak a pártkonfigurációk, illetve a főbb társadalmi osztályok mentén értelmezhetőek.5

e) A jóléti állam a piaci jövedelmek újraelosztásának rendszere, ahol a redisztribúció a demokratikus szabályoknak alávetett, ám érdekcsoportok és nyomásgyakorló csoportok által alakított játékszabályok szerint működtetett állami kényszer útján valósul meg. A jóléti állam keretei között megvalósuló redisztribúciós folyamatok módszertani individualizmusra épülő értelmezését képviseli a közösségi választások (public choice) elmélete, amely azt állítja, hogy a többségi elv és a reprezentatív demokrácia szükségszerűen vezet kikényszerített transzferekhez az egyes társadalmi csoportok között, és e transzferek, valamint a közkiadások „túlburjánzásra” hajlamosak a „tökéletlen politikai piac” keretei között meghozott kollektív döntések mellett (pl. Buchanan 1975; McCormick és Tollison 1980; Buchanan, Tollison és Tullock 1980). A közösségi választások elmélete az érdekcsoportok politikaformáló szerepét hangsúlyozza: míg a gazdasági és társadalmi változások kihatnak a jóléti klientúra erőforrásainak és jóléti kiadások iránti keresletének alakulására, a demokratikus politikai intézmények elősegítik a csoportérdekek realizálását. A specializáció és a munkamegosztás csökkenti az osztályszerű csoportok szervezeti potenciálját, más metszetek mentén viszont többé-kevésbé homogén érdekcsoportok kialakulását segíti elő. Jó példa erre az, ahogyan az idősek nagy, ténylegesen szavazó, politikailag aktív csoporttá váltak. Ezek a folyamatok növelik a jóléti kiadások iránti keresletet. A másik oldalon viszont a pártok, amik a választói támogatottság maximalizálására törekszenek vagy politikai vállalkozókként megszervezik a nagy látens csoportokat vagy a szóban forgó csoportok keresik meg a pártokat saját érdekeik érvényesítésének szándékával, hogy nyomást gyakoroljanak a döntéshozókra (Olson 1965 1982; Mueller 1989). A közösségi választások elméletére épít Lindbeck e kötetben közölt tanulmánya is, aki a jóléti állam szempontjából megkülönbözteti az életciklust követő és biztosítási redisztribúciót (ez egy adott egyén vagy háztartás jövedelmének „kisimítását” jelenti), a vertikális redisztribúciót (amely nem egyéb, mint a magasabb jövedelműektől az alacsonyabb jövedelműek felé irányuló újraelosztás), a széles körű horizontális redisztribúciót (tehát az alapvető osztályok – mint például a munkásság és a tőkés tulajdonosok – közötti újraelosztást), valamint a fragmentált horizontális redisztribúciót (különböző érdekeltségek mentén szerveződött szűk érdekcsoportok – például bizonyos javak termelői és fogyasztói, foglalkozási csoportok, régiók stb. – közötti újraelosztást). Bár a közösségi választások elméletének képviselői többnyire ez utóbbi típusra, a „fragmentált horizontális” redisztribúció jelentőségére hívják fel a figyelmet a jóléti állam esetében, az ilyen jellegű redisztribúció valóságos szerepének mértéke tisztázásra szorul. A létező jóléti programokban a redisztribúció fent megkülönböztetett formái többnyire együttesen érvényesülnek: a társadalombiztosítási programok például azáltal, hogy a hozzájárulások esetében nem diszkriminálnak az egyéni kockázatok között és a juttatások meghatározásában gyakran alkalmaznak degresszív kulcsokat, lényegében kombinálják egymással a biztosítási, a vertikális és a horizontális redisztribúciót. Mindez azonban már átvezet bennünket a jóléti állam intézményi alapú tanulmányozásához.

1.3. A jóléti állam intézményi keretei

Intézményi oldalról a jóléti politikák összességét értelmezhetjük a közkiadások mentén, valamint vizsgálhatjuk a jóléti intézmények együttesét a politikák tartalma, kiterjedtsége és kombinációja szerint, s ennek alapján tipizálhatjuk az egyes jóléti államokat.

1.3.1. A jóléti közkiadások.  A jóléti programokon keresztül megnyilvánuló állami aktivitás egyik jellemző mutatója az e területre irányuló közkiadások nemzeti össztermékben elfoglalt aránya. Ha a jóléti kiadások alakulását szemügyre vesszük az eltelt közel egy évszázadban, olyan folyamatot láthatunk, amely összhangban látszik állni az ún. Wagner-törvénnyel – eszerint az ipari társadalmak fejlődése a közkiadások arányának szakadatlan növekedésével párosul (Wagner 1958). Míg a jóléti kiadások GDP-hez viszonyított aránya a századforduló idején csak Németországban és Svájcban haladta meg a 3 százalékot, addig 1940-re szinte valamennyi fejlett tőkés ország elérte vagy meghaladta az 5 százalékos küszöbértéket (Pierson, C. 1994). A jóléti költségvetés leglátványosabb – a gazdasági növekedés átlagos ütemét jóval meghaladó – növekedése a 60-as évek második felétől a 70-évek végéig figyelhető meg. Az OECD-országokban a szociális kiadások átlagos aránya (az oktatást nem számítva) az 1960-as 10 százalékról 20 százalék körülire emelkedett 1980-ig (OECD 1985 1994). Ebben az időszakban a pénzbeli transzfer, az egészségügyi, valamint az oktatási kiadások szinte valamennyi országban elérték, illetve meghaladták az összes közkiadás felét. A 80-as évek közepe óta viszont a Wagner-törvény érvényessége kifulladni látszik. Bár ebben az időszakban egyes országokban – így Nagy-Britanniában és az Amerikai Egyesült Államokban – olyan politikai erők kerültek kormányzati pozícióba, amelyek a radikális „államtalanítás” programját tűzték zászlajukra, és szinte mindenütt napirendre került a közkiadások megfékezésének feladata, a jóléti kiadások arányának csökkenése helyett annak stabilizálódását figyelhetjük meg (Pierson, P. 1995).

Az 1. táblázat az OECD-definícóknak megfelelően mutatja be a jóléti kiadások mértékét a fejlett országok csoportjában (Svájc és Luxemburg kivételével) a 90-es évek elején (az egyes oszlopok jelentését lásd a táblázat alatti megjegyzésben). Megállapítható, hogy a jóléti költségvetés átlagosan a nemzeti össztermék mintegy 28 százalékát képviseli, az oktatást is beleértve, de anélkül is meghaladja a 22 százalékot. Ugyanez az adat az európai országok esetében 30, illetve 25 százalék. A legnagyobb tételt átlagosan az idősekre fordított nyugdíj és egyéb kiadások jelentik, majd ezt követik az aktív korúakra, illetve a 16 éven aluliakra fordított transzferek (bár nem minden országra igaz ez a sorrend). Az egészségügyi közkiadások megközelítik a GDP 6 százalékát, az oktatási ráfordítások pedig az országok zömében meghaladják az 5 százalékot. Ugyanakkor jelentős különbségek figyelhetők meg az egyes országok között: a legnagyobb arányban költekező Svédország mintegy két és félszer múlja felül a sort záró Japánt. Az átlagot jelentősebben meghaladó értékeket felmutató országok között találhatjuk meg valamennyi skandináv országot, valamint olyan kontinentális európai országokat, mint Hollandia, Franciaország, Belgium, Ausztria vagy Olaszország. (Nyugat-)Németország, amely korábban az élcsoportba tartozott, az adatok tanúsága szerint körülbelül az OECD-átlagnak felel meg. Az angolszász országok Nagy-Britannia kivételével mind alatta maradnak az OECD-átlagnak: Japán mellett a legkisebb jóléti költségvetéssel rendelkező államok is – mint Ausztrália és az Egyesült Államok – közülük kerülnek ki. A viszonylag szegényebb „beérkező” OECD-tagállamok – Portugália, Spanyolország és Görögország – szintén szerényebb jóléti kiadással rendelkeznek, bár jóléti kiadásaik GDP-n belüli aránya nem annyival kisebb a többi országénál, mint amennyivel az adott országok (jobb híján az egy főre jutó GDP segítségével közelíthető) gazdasági ereje.6

1.3.2. A jóléti államok típusai  Ahhoz azonban, hogy a jóléti állam tevékenységének egészét, illetve az egyes jóléti államok közötti különbségeket megragadhassuk, a kiadások csak részleges fogódzókat adnak (Castles–Mitchell 1991). A kiadási szintek puszta összehasonlítása esetén érzéketlenek maradunk a szükségletek közötti eltérésre: így a lakosság eltérő életkori összetételére, a transzferek előtti szegénység és egyenlőtlenség szintjére vagy a munkanélküliség nagyságára. Így például ugyanaz a nyugdíjkiadás eltérő megítélésre adhat okot, ha a nyugdíjasok aránya a lakosságon belül az egyik országban 10 százalék, míg a másikban 20 százalék. Továbbá a kiadások vizsgálata elfedi azt a módot, ahogy a jóléti kiadások felhasználásra kerülnek. Ugyanaz a kiadás eltérő elosztási következménnyel járhat, valamint eltérő „minőségű” jogosultságokhoz és intézményi keretekhez kapcsolódhat. Végül, a kiadások nem tükrözik a jóléti újraelosztás és az állami beavatkozás más aspektusainak – adózás, szabályozás – a tartalmát, illetve a következményét sem.

1. táblázat A jóléti kiadások a GDP százalékos arányában
OECD-országok a 90-es évek elején)

 
A
B
C
A+B+C
D
A+B+C+D
transzferek:
idősek 
transzferek:
nem idősek 
egészségügyi közkiadások
összesen
oktatás
összesen
Ausztrália
3,6 
3,8
5,6
13
5,1 
18,1 
Ausztria
15,0
4,0
5,6 
24,5
5,5
30,0 
Belgium 
9,8
8,6
7,0
25,4 
5,0 
30,4
Dánia
8,2 
14,9 
5,3 
28,4 
7,2
35,6 
Finnország
7,5
13,3 
6,3
27,1
5,7
32,8
Franciaország
12,2
8,3 
6,8
27,3
5,5
32,8 
Görögország
12,8
4,0 
4,0
20,9 
3,4
24,3 
Hollandia
9,9
13,1
6,0 
29,0
6,9 
35,9 
Írország
6,1
9,2
5,6 
20,1 
6,2
26,3
Japán
5,0
1,8
4,8
11,6
4,4 
16,0 
Kanada
4,4 
7,6 
6,9 
18,8
6,8 
25,6
Nagy-Britannia
10,4
8,1
5,5
24,0 
4,8
28,8 
Németország
9,7
7,1 
6,1
22,9 
4,0 
26,9 
Norvégia
7,7 
13,9
7,1
28,7
5,7 
34,4
Olaszország
15,3
3,2 
6,5
25,0
5,0 
30,0
Portugália
5,5
5,8 
4,1
15,4
4,2 
19,6 
Spanyolország 
7,9
6,6
5,5
20,0
2,2
22,2 
Svédország 
11,7
13,9
7,7
33,3 
6,5
39,8 
Új-Zéland
6,7 
6,3 
6,0 
19,0 
6,1
25,1 
USA
5,8
3,5
5,2 
14,5
4,8 
19,3 
OECD átlag
8,7 
7,9 
5,9
22,4
5,3 
27,6 
Magyarország 
(1993) 
9,8 
9,3
6,2
25,3
5,9
31,2
(1996: 20,2) 

 

Források: OECD-országok: OECD (1994), oktatás: OECD (1992); Magyarország 1993: Világbank (1995), oktatás: UNICEF (1995); tentatív adat 1996: Lelkes (1997), becslés.

Megjegyzések:

A nem oktatási kiadások adatai az EU-országok esetében Svédország, Finnország és Ausztria kivételével 1991-re, míg a többi ország esetében 1990-re vonatkoznak, Görögország adatai az 1989-es évnek felelnek meg. Az oktatási kiadások az 1988-as állapotoknak vagy az ahhoz legközelebbi elérhető adattal rendelkező évnek felelnek meg, Németország adatai a nyugati tartományokra vonatkoznak.
Az idősekre irányuló transzferkiadások magukba foglalják a nyugdíjkorhatárt betöltöttek közösségi nyugdíjkiadásait, beleértve a kötelező, de nem államilag adminisztrált nyugdíjprogramokat is, valamint az egyéb pénzbeli juttatásokat és segélyeket, illetve a nem egészségügyi szolgáltatásokat is.
A nem idősekre irányuló transzferkiadások tartalmazzák a családi juttatásokat (pl. családi pótlék, szülési segély), a munkanélküliséggel, foglalkoztatással kapcsolatos közkiadásokat, az egyéb szociális juttatásokat beleértve a lakástámogatásokat, valamint a nem nyugdíjas korúaknak fizetett nyugdíj jellegű transzfereket (korkedvezményes, rokkantsági és özvegyi nyugdíjak).

A jóléti államok közötti hasonlóságok és különbözőségek megragadására tesznek kísérletet a jóléti államnak azok a tipológiái, amelyek a kiadások mellett az egyes intézményi jegyek, valamint az intézményekben „megtestesülő” politikai ambíciók alapján osztályozzák az egyes jóléti államokat, illetve a lehetséges programkonfigurációkat. Ezek közül itt most csak néhány fontosabbal foglalkozunk. (A további tipológiák tanulmányozására lásd például Thernborn [1987] és Alber [1988] munkáit.) Az egyik gyakran használt osztályozás Lebeaux és Wilensky (1965) nevéhez fűződik, akik megkülönböztették a reziduális és az univerzális jóléti államokat. A reziduális jóléti állam meghatározásuk szerint elsősorban mint a szegényekre koncentráló védőháló funkcionál, így főként jövedelemigazoláshoz kapcsolódó közösségi segélyprogramokat működtet. Ezzel szemben az univerzális jóléti államokban a közösségi programok kiterjednek valamennyi társadalmi csoportra. E kételemű modellhez képest Titmuss (1958) a reziduális jóléti állam mellett két további típust is megnevezett, az „ipari teljesítmény alapú” rendszert, valamint az „intézményesített” jóléti államot. Az előbbit teljesítmény- és hozzájárulás-orientált foglalkozási vagy társadalombiztosítási programok jellemzik, míg az utóbbiban jelentős az állampolgári jogosultságok szerepe, amelynek keretében az állam „intézményesített” módon vállal kötelezettséget polgárai jólétének fenntartásában. Közvetlenül Titmussra támaszkodik az egyik legújabb keletű és a jóléti állammal foglalkozó irodalomban legnagyobb hatású kategorizálás, amelyet Esping-Andersen (1990) alkotott meg, Esping-Andersen három „jóléti rezsimet”, a liberálist, a konzervatívat és a szociáldemokratát definiál, amelyeket szerinte a következő jellemzők alapján különíthetünk el (lásd a 2. táblázatot):

a) A liberális jóléti rezsim. A liberális jóléti rezsimben a jövedelemigazoláshoz kötött segélyek mellett az állampolgári juttatások és a társadalombiztosítás szerepe viszonylag kisebb jelentőségű. A jogosultságok esetében elsősorban a szigorú rászorultsági elv érvényesül, és a gyakran lokálisan adminisztrált segélyek igénybevevői ki vannak téve a társadalmi megbélyegződésnek („stigmatizálódásnak”), ami a munkára való ösztönzés tudatosan alkalmazott tradicionális liberális technikája. Ugyanakkor, a magasabb jövedelmű csoportok esetében az állam ösztönzi a piaci megoldások igénybevételét: a társadalombiztosítási programok ebben a rezsimben csak minimális juttatásokat biztosítanak, így a középrétegek jelentős mértékben a kiegészítő, illetve magánbiztosításra támaszkodnak. Mindez, legalábbis Esping-Andersen szerint, „duális társadalmat” eredményez, amelyben a legrászorultabbak a jóléti államtól függnek, míg a többség a piac által differenciált jóléti szolgáltatásokat vesz igénybe. Ennek következtében a fennálló jóléti programok mögött álló politikai támogatottság gyenge. Így paradox módon a jóléti állam elleni támadások az alacsony kiadással rendelkező liberális rezsimben lehetnek a leghatásosabbak. Esping-Andersen szerint az olyan angolszász országok, mint az Amerikai Egyesült Államok, Kanada és Ausztrália, jól reprezentálják ezt a jóléti klasztert.

b) A konzervatív jóléti rezsim. A konzervatív rezsimekben a közösségi jóléti programok jóval kiterjedtebbek és magasabb juttatást biztosítanak, mint a liberális jóléti államban, és ezért a magánbiztosítás és a munkahelyi programok szerepe inkább marginális. Az ilyen rendszerben a társadalombiztosítás játssza a központi szerepet, ahol a jogosultságok a foglalkozás, a társadalmi státus szerint erősen differenciáltak, és ezért az alacsonyabb jövedelműek javára történő újraelosztás csak korlátozottan valósul meg. Ez a differenciálás megmutatkozik abban is, hogy a kötelező biztosítási programok gyakran az egyes foglalkozási csoportok szerint szegregáltak, és ezeket – a konzervatív bismarcki tradícióknak megfelelően – korporatív alapú, a munkáltatók és a munkavállalók képviselőiből álló önkormányzati testületek adminisztrálják. Továbbá, a konzervatív rezsimekben az adókból finanszírozott jóléti programokban az egyházak részvétele is jelentős. A konzervatív ideológiai örökséget és a kereszténydemokrata ihletésű jólétiállam-felfogást tükrözi a családnak szánt speciális szerep is a jövedelemfenntartásban, amely a tradicionális egykeresős családmodellnek felel meg. Ezért a szolgáltatások, különösen azok, amelyek lehetővé tennék a nők munkerőpiacra való belépését, alulfejlettek. A konzervatív jóléti állam így alapvetően a „passzív” pénzbeli transzferekkel és a családfenntartók munkaerő-piaci pozíciójának védelmével avatkozik be a piac működésébe. Esping-Andersen a kontinentális európai jóléti államok csoportjában – többek között Németországban, Ausztriában, Franciaországban és Olaszországban – véli felfedezni a konzervatív rezsim intézményi jegyeit.

c) A szociáldemokrata jóléti rezsim. A konzervatív rezsimtől eltérő módon valósul meg az állam domináns szerepe a szociáldemokrata rendszerben, amelynek létrejöttét Esping-Andersen részben a szociáldemokrata pártok tartós kormányzati szerepére vezeti vissza. Itt kiterjedt állampolgári alapon definiált jogosultságok, illetve (közel) univerzális egységes összegű transzferek (pl. univerzális alapnyugdíj) egészülnek ki a jövedelemtől függő társadalombiztosítási juttatásokkal. Ennek következtében a jövedelemfenntartás (többek között ezért is rendkívül költséges) rendszere egyszerre tölt be „jövedelemkisimító”, illetve biztosítási és jövedelmi csoportok közötti redisztribúciós funkciót a szolidarisztikus elveket intézményesítve. Mivel a jóléti programok „ernyője” egységesen kiterjed a lakosság egészére, beleértve a középosztályokat is, a jóléti államnak ez a típusa széles politikai koalíciót teremt e programok támogatására. Esping-Andersen szerint ebben a rezsimben valósul meg a leginkább az egyén piacnak való kiszolgáltatottságának felszámolása vagy az ő megfogalmazásában a munkaerő „árutlanítása” (decommodification). Ugyanakkor, ez a rezsim a nők „emancipálásának” szociáldemokrata programját követve csökkenti a tradicionális családtól való függőséget is, többek között a gyermekvállalás és -nevelés költségeinek részleges társadalmasításával. Ennek megfelelően a különböző jóléti szolgáltatások – így a bölcsődei ellátás vagy a közösségileg szervezett idősgondozás – a többi rezsimhez képest itt a legkiterjedtebbek. Továbbá, részben a jóléti programok magas költsége miatt, ez a rendszer épít leginkább az aktív munkaerő-piaci politikákra és a magas foglalkoztatási arány fenntartására. Esping-Andersen véleménye szerint ezek a jegyek leginkább a skandináv jóléti államokat és elsősorban Svédországot jellemzik.

2. táblázat
Esping-Andersen három jóléti rezsimjének jellemzői
 
Jóléti rezsim Liberális–reziduális Konzervatív Szociáldemokrata
       
Szociális jogok alapja  Rászorultság  Osztály és státus  Alanyi, állampolgári 
       
Szervezési elv  Segélyezés és jelentős rész magánbiztosítás  Társadalombiztosítás  Állampolgári garanciák és társadalombiztosítás 
       
Adminisztráció  A központi és helyi állam kombinációja és a piac  Korporatív alapú önkormányzat  Állami 
       
A piac szerepe a jóléti szektorban  Jelentős  Korlátozott  Kicsi 
       
A magánbiztosítás szerepe Jelentős Korlátozott Kicsi
       
A jövedelem-igazoláshoz kötött juttatások szerepe Jelentős Korlátozott Kicsi
       
A szolgáltatások szerepe a jóléti programokon belül  Korlátozott  Korlátozott  Jelentős 
       
A teljes foglalkoztatásra irányuló politikák szerepe  Kicsi  Korlátozott  Jelentős 
       
A redisztribúció mértéke  Alacsony  Közepes  Jelentős 
       
A jóléti intézmények szerepe  Piackorrigáló  Státus konzerváló  Egyenlősítő 
       
Társadalmi jelleg  A társadalom kettészakadása  Család és egyház  Középosztályos 
       
A szegénység mértéke  Magas  Mérsékelt  Alacsony 
       
Példák  Egyesült Államok, Kanada, Ausztrália  Ausztria, Francia-ország, Németország, Olaszország  Skandináv államok (elsősorban Svédország) 

 

Forrás: Esping-Andersen (1990) és Esping-Andersen–Micklewright (1991) alapján saját értelmezés. Ez utóbbi munka hasonló táblázatot közöl, lényegében azt egészítettük ki még néhány fontos jellemzővel, szigorúan a fent említett szövegek alapján.

Az itt ismertetett jóléti rezsimtipológia részletes elemzésére nincs módunk. Annyi azonban megjegyezhető, hogy Esping-Andersen meghatározásának egyik gyenge pontja a normatív szempontok, a politikai értékítéletek és a pozitív leíró elemzés keveredése. Ezzel függ össze az is – és ez szinte valamennyi tipológiáról elmondható –, hogy nem egészen világos, mennyiben tekinthetők a különböző jólétiállam-típusok „ideáltipikus” karakterizációknak és mennyiben empirikus jellemzéseknek. A probléma akkor ütközik ki, amikor kísérletet teszünk konkrét országok besorolására e tipológiák alapján. (Például Nagy-Britannia az egészségügyi rendszere alapján a szociáldemokrata, míg nyugdíjrendszere alapján a liberális rendszerbe lenne sorolható.)8  Mindenesetre Esping-Andersen munkássága új lendületet adott a jóléti államok összehasonlító elemzésének, amely korábban elsősorban a kiadásokban megmutatkozó keresztmetszeti és időbeli különbségek elemzésére és magyarázatára koncentrált.9 Az összehasonlító elemzések újabb generációja a jóléti programok intézményi és egyéb kvalitatív jegyeit jellemző függő változókat alkalmaz a jóléti államok közötti különbségek leírására, például a jóléti kiadások GDP-hez viszonyított arányában megmutatkozó szóródás helyett. Érdekes módon ezek a munkák az intézményi különbségek szempontjából egyes politikai változókra – így a pártkonfigurációkra vagy a szakszervezetek szervezettségére – teszik a hangsúlyt, ellentétben a kiadási különbségeket magyarázni kívánó többváltozós elemzésekkel (Korpi 1989; Palme 1990; Janoski és Hicks 1994.)

2. A jóléti politikák elemzési eszköztára

Az ebben a kötetben közreadott tanulmányok zöme a mikroökonómia eszköztárának felhasználásával elemzi a jóléti állam intézményeit. A társadalompolitikáról, szociálpolitikáról folytatott vitákban gyakran felmerül az az érv, hogy a közgazdasági elemzés nem ad alkalmas eszköztárat a szociálpolitikai folyamatokat elemezni szándékozó kutatók kezébe. Úgy véljük, ez az ellenvetés jobbára abból a tévhitbôl származik, hogy a gazdasági elemzés eszközei (módszertana) eleve meghatározzák azokat a következtetéseket, amelyeket aztán gyakorlati (gazdaság- vagy szociál-) politikai javaslatok megfogalmazásához használunk fel. Ebben a tanulmánykötetben pontosan ezeknek a kérdéseknek a tisztázásához igyekszünk hozzájárulni azzal, hogy sorra vesszük azokat a mikrogazdasági kérdéseket, amelyek: (1) a szociálpolitika „költségeire” vagyis a szociális célú újraelosztásra fordított források nagyságrendjére, illetve (2) az újraelosztás különféle konkrét intézményi technikáira vonatkoznak.

A jóléti állam politikai gazdaságtanának áttekintése során abból kell kiindulnunk, hogy a jóléti újraelosztással kapcsolatos döntések alapvetően allokációs (szűkös erőforrások alternatív felhasználási lehetőségek közötti elosztásával kapcsolatos) és disztribúciós (a társadalom különböző tagjai és különböző csoportjai közötti osztozkodási arányokat érintő) természetűek lehetnek. Az allokáció és a disztribúció azonban mindig meghatározott intézményi környezetben valósul meg, és fordítva, az allokációs és disztribúciós döntések peremfeltételei egyben egy meghatározott intézményi konstellációt is körülírnak. Az alábbiakban előbb a problémát fogalmazzuk meg, majd előbb az allokációs, majd pedig a diszribúciós problémával foglalkozunk.

2.1. A probléma megfogalmazása: allokációs és disztribúciós döntések és intézmények

A szűkös erőforrások alternatív felhasználási lehetőségek közötti elosztására vonatkozó (tehát definíció szerint közgazdasági természetű) döntési opciók a jóléti állam hatókörén belül ugyanúgy fennállnak, makro- és mikroszinten egyaránt, mint a gazdaság más területein. Allokációs döntések makro- és mikroszinten egyaránt sűrűn előfordulnak (Barr 1987). Makroszintű allokációs probléma például a nemzeti összterméknek a fogyasztás és a beruházások közötti megosztása vagy az állami újraelosztáson belül az oktatási, egészségügyi, nyugdíj-finanszírozási kiadások megosztására vonatkozó döntés. A mikroszintű erőforrás-elosztási problémák közé tartozik például egy kórház igazgatójának az a döntése, hogy a kórház szűkös költségvetéséből egy drága gyógyeszközt szerezzen-e be, amellyel néhány ember életét megmentheti vagy a pénzt inkább kevésbé látványos, ám sok ember szenvedését megkönnyítő eszközök beszerzésére fordítsa.
Az erőforrás-elosztási (allokációs) döntéseknek azonban mindig vannak disztribúciós következményei. Ha például a kormány vagy a parlament úgy dönt, hogy emeli a nyugdíjakat és befagyasztja a családi pótlékot, akkor egyben azt is mondja, hogy nagyobb mértékben aggódik a nyugdíjasok életszínvonala miatt, mint a gyermekes családok életszínvonala miatt. Hasonlóképpen, a mikroszintű allokációs döntések is, végső soron, másoknak és másoknak biztosítanak esélyt, és ennél talán még fontosabb, hogy a választott technikák más és más egyéni erőforrás-allokációs döntéseket implikálnak, tehát végső soron ösztönzési–ellenösztönzési szempontból sem közömbösek.

A társadalmi-gazdasági rendszer egészének karaktere végső soron allokációs és disztribúciós döntések sokaságának eredőjeként alakul ki. Az allokációs és disztribúciós döntések intézményi technikái azonban nagyon sokfélék lehetnek. A versenygazdaság tiszta tankönyvi eseteiben magukra hagyott árszabályozó piacok működnek: az elosztást az árak és az egyes szereplők döntései („dollárszavazatok”) határozzák meg. Vannak azonban olyan esetek, amikor (legalábbis a gazdasági javak egy szűkebb körére vonatkozó főbb) döntéseket valamilyen demokratikus szavazási procedúra révén határozzák meg: ilyenkor a szereplők szavazás révén döntenek az elosztásról. Ennek egyik altípusa a közvetlen (participatív) demokrácia, amikor az adott közösség tagjai közvetlenül döntenek a felhasználásról, a másik eset pedig a reprezentatív demokrácia, amikor a tagok a döntéseket képviselőikre delegálják. A képviselők (pártok) ezek után nem minden egyes esetben kérdezik meg az érintetteket, hanem a döntési kérdésekre adott válaszok egy csomagját, illetve az adott válaszok kiválasztására szolgáló elveket, hüvelykujj-szabályokat, algoritmusokat ajánlanak fel (ideológiát, gazdaság-, ill, szociálpolitikát kínálnak, pártprogramok révén). A közösségi szintű allokáció leggyakoribb implementációja a bürokratikus elosztás, amelynek esetében az elosztást adminisztratív úton határozzák meg. Ennek ismét sokféle intézményi technikája lehetséges, az egyik, amikor az allokációt az érkezési sorrend határozza meg (sorban állás), a másik esetben a bürokrácia dönt valamilyen elosztási algoritmusról (kiutalás).10
A jóléti állam esetében valójában nem másról van szó, mint arról, hogy az allokációs döntések egy részét kiveszik az árszabályozó piacok hatóköréből, és más allokációs procedúráknak vetik alá őket. Az állami szerepvállalás természete szempontjából fontos kérdés, hogy maga a beavatkozás indokolható-e hatékonysági, méltányossági érvekkel vagy egyszerűen csak az adott javak természetére vonatkozó a priori állítással. Az irodalom általában azokat a javakat sorolja a meritokratikus javak közé, amelyekről a közvélemény vagy a döntéshozók úgy vélik, hogy a fogyasztásuk nem bízható teljes mértékben az egyéni preferenciákra.11  Efféle javak esetében általában azt tartják, hogy az egyéni fogyasztást (legalább részben) ki kell venni a dollár-(forint-)szavazatok hatóköréből, elérhetőségüket függetleníteni kell a fizetőképes kereslettől.
Végül is azt, hogy egy adott gazdaságot „piaci” gazdaságnak vagy „tervgazdaságnak”, esetleg valamilyen fajta jóléti államnak kell-e tekintenünk, alapvetően az dönti el, hogy az adott intézményi konstellációban az allokációs és disztribúciós döntések milyen kombinációja érvényesül. Az állami beavatkozás egyrészt a különféle szabályozási tevékenységekben, másrészt közvetlenül jövedelem-újraelosztó programok működtetésében, harmadrészt pedig a közületi szektor egy részének működtetésében ölt testet. Az allokációs és disztribúciós döntések eredményeképpen végső soron ezeknek az intézményi megoldásoknak alakul ki egy „portfoliója”, A következő részben pontosan ennek a lehetséges portfoliónak az elemeit vesszük szemügyre.

2.2. Az állami beavatkozás fokozatai

Ha feltételezzük, hogy létezik valamilyen társadalompolitikai cél, amelynek alárendelten működnek a jóléti intézmények, akkor mikroszinten számbavehetjük a különböző juttatás-típusokat, illetve az állami beavatkozás lehetséges formáit e juttatások biztosításában. Az állam beavatkozásának legszolidabb módját azok az esetek jelentik, amikor az állami beavatkozás révén egyszerűen korlátozzák a fogyasztói döntéseket, de nem szabnak meg (explicit) követelményeket a szolgáltatók tulajdonformája szerint. Az állam efféle szabályozási tevékenysége mindazonáltal adott esetekben meglehetősen fontos és kiterjedt is lehet. Máskor pénzbeli transzfereket nyújtanak azok számára, akik nem rendelkeznek elegendő forrással a társadalmilag normálisnak tartott életvitelhez. Ismét máskor a szolgáltatást továbbra is rábízzák a magánkínálatra, viszont dotációk (ártámogatások) révén próbálják az egyes fogyasztók preferenciáit befolyásolni. Végezetül a piac működésébe beleavatkozhatnak úgy is, hogy a szóban forgó javakat természetben nyújtják. Az „állam” ebben az esetben egyszerre finanszíroz és szolgáltat. A beavatkozás legdrasztikusabb módja az, amikor az állami szolgáltatás mellett betiltják vagy lehetetlenné teszik a magánszolgáltatók működését.

a) Szabályozás. A szabályozás vonatkozhat mindenekelőtt a gazdasági együttműködés keretfeltételeinek, szabályainak megteremtésére (ezzel itt csak érintőlegesen foglalkozunk). Másodsorban szabályokat vezethetnek be adott termékek vagy szolgáltatások minőségére vonatkozóan (pl. amikor higiénés szabályokat vezetnek be az élelmiszer-kereskedelemben, engedélyhez kötik bizonyos foglalkozások – például az orvosi szakma – űzését, illetve megerősítik a fogyasztói érdekvédelem különféle intézményeit. Harmadrészt a szabályozás vonatkozhat adott termékek vagy szolgáltatások mennyiségére is (példák: a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítás, kötelező iskoláztatás, kötelező társadalombiztosítási hozzájárulások).

b) Pénzbeli juttatások. A közösségi jóléti programok keretében nyújtott juttatásokat megkülönböztethetjük aszerint, hogy azok pénzben vagy természetben valósulnak-e meg. A pénzbeli juttatásokat tovább csoportosíthatjuk. Így megkülönböztethetünk egyfelől hozzájáruláshoz kötött (társadalombiztosítási jellegű) juttatásokat, amelyek lehetnek fix összegűek, függhetnek a korábbi jövedelmektől, esetleg a hozzájárulás mértékétől. A pénzbeli juttatások újabb csoportjaiba tartoznak azok a hozzájárulástól független transzferek, amelyek ismét csak lehetnek egyfelől jövedelemfüggő, illetve jövedelemigazoláshoz kötött segélyek vagy esetleg univerzális, illetve „demogrant” típusú kategoriális juttatások (pl. társadalmi alapjövedelem vagy általános negatív jövedelemadó, családi pótlék, népnyugdíj, illetőleg ezek valamilyen kombinációja).12  Egy további, a valós költségvetési kötetekből nagyon gyakran „kifelejtett”, ám esetenként jelentős tételt jelentő típusba sorolhatjuk az ún. adókiadásokat vagyis az adókedvezmények, a ki nem fizetett adók révén nyújtott transzfereket.
Részben azért, mert a mai jóléti rendszerek többsége a kötelező biztosítási programokból nőtt ki, az országok túlnyomó részében a hozzájáruláshoz kötött társadalombiztosítási juttatások képviselik a transzferkiadások legnagyobb hányadát. A szegénypolitika hagyományos eszközének, a jövedelem-, illetve vagyonigazoláshoz kötött transzfereknek a szerepe a társadalombiztosítás kiterjesztésének mértékétől függően visszaszorult, ugyanakkor az utóbbi időben, még az olyan országokban is, ahol e segélyek szerepe csekély mértékűvé zsugorodott, elsősorban a megváltozott munkaerőpiaci körülmények következtében ezzel ellentétes irányú trend figyelhető meg.13  Az univerzális, illetve kategoriális juttatások viszonylag később jelentek meg (pl. családi pótlék vagy univerzális alapnyugdíj), és jelentőségük változó az egyes OECD-országokban (például az Ameri- kai Egyesült Államokban nem létezik családi pótlék). A valamennyi állampolgárra kiterjedő „társadalmi alapjövedelem”, illetve a negatív jövedelemadó pedig inkább a reformjavaslatok szintjén mintsem a gyakorlatban létezik (bár néhány országban – így Kanadában – kísérleteznek a negatív jövedelemadó korlátozott bevezetésével.) Az itt felsorolt transzfereknek eltérő hatása lehet a jövedelemeloszlás, a közkiadások, a munkaerő-piaci ösztönzők, az igénybevételi hányad vagy az egyes társadalmi csoportok politikai magatartása szempontjából.14  Ugyanakkor érdemes megjegyezni, hogy az egyes pénzbeli transzferek típusai között nem húzhatunk szigorú határt a gyakorlatban. Ez többek között akkor válik szembetűnővé, ha a transzfereket és az adókat együttesen vizsgáljuk. Bár a jóléti politikákat elemző irodalom elsősorban a középrétegeket előnyben részesítő adókedvezményekre fordított nagyobb figyelmet, fontos felfigyelni arra, hogy a kategoriális vagy a társadalombiztosítási juttatások adóztatása tulajdonképpen a pénzbeli transzfertípusok kombinálását jelenti.

c) Dotációk. A dotációk általános jellemzője, hogy nem a jövedelmeket, hanem az árakat, az adott javak és szolgáltatások igénybevételének költségeit igyekeznek befolyásolni. A gazdaság hatékony működését tekintve más-más hatással járnak a támogatások, illetve és a pénzbeli transzferek. A pénzbeli transzferek elsősorban a munka kínálatát befolyásolhatják, hiszen megváltoztatják a munkába állásra vonatkozó átváltási összefüggéseket. A támogatások ezzel szemben közvetlenül a támogatott javak piacán térítik el az árakat az egyensúlyi áraktól. Másodszor, és témánk szempontjából ez is fontos, a különböző támogatási formáknak eltérőek a tehermegoszlási hatásaik is. A meritokratikus javak és az ártámogatások esetében az elvi indoklás szerint azért kell ingyenesen vagy támogatott áron kínálni a szóban forgó javakat és szolgáltatásokat, hogy azok igénybevétele kizárólag vagy legalább részben a „szükségletektől” függjön. Ugyanezt másképpen megfogalmazva, a támogatott javak iránti keresletet próbálják meg a „kedvező irányba” terelni. A támogatott javak tényleges igénybevétele azonban nem csak a szóban forgó javak árától függ. Továbbra is szerepe van az adott javak fogyasztására vonatkozó fogyasztói preferenciáknak és, ami adott esetben legalább ennyire fontos lehet, a szóban forgó javakhoz való hozzáférés társadalmilag egyenlőtlen esélyeinek.

d) A természetbeni ellátások az állam beavatkozásának az előbbieknél extenzívebb formáját jelentik. Míg a pénzbeli transzferek szabad felhasználásúak, a természetben nyújtott szolgáltatások (egészségügy, oktatás, bőlcsödei és óvodai ellátás, munkaerő-piaci szolgáltatások, öreg- és fogyatékosgondozás, élelmiszerkuponok, fogyasztói ártámogatások stb.) jellegzetessége, hogy a kiadások felhasználása bizonyos javakhoz vagy szolgáltatásokhoz kötött. Az egyes jóléti államok között nem elhanyagolható különbségek figyelhetők meg a természetbeni juttatások és szolgáltatások szerepét illetően.15  A természetbeni juttatások szerepe többek között függ a követett családpolitikától és a nők munkaerő-piaci szerepétől, valamint az intézményi tradícióktól és annak politikai következményeitől. (Így az olyan országokban, ahol a természetbeni juttatások nyújtása állami intézményeken keresztül valósul meg, a közalkalmazotti szakszervezetek ereje lehet az expanzió egyik mozgatórugója.) Közgazdasági szempontból érdekes kérdés, hogy hatékonysági alapon mikor lehet indokolt a természetben nyújtott juttatás a pénzbeli juttatásokhoz képest. Ennek mérlegelésében többek között szerepet játszhat a piaci kudarcok mértéke az egyes jószágok esetében.16 
Az állami részvétel (a szabályozáson túlmenően) alapvetően kétféle formát ölthet mind a természetbeni ellátások előállításában, mind a készpénztranszferek tekintetében. Az egyik a finanszírozás, a másik az adott javak, szolgáltatások előállítása, illetve transzferek nyújtása.17  Az állami részvétel „tiszta típusát” képviselik például az államilag finanszírozott és állami iskolákban nyújtott kötelező alapfokú oktatás vagy a kormányzat által adminisztrált és általános adókból fedezett segélyek. A tiszta magánpiaci és az állami megoldás között azonban számos köztes intézményi forma is létezhet. Például, a törvényben előírt, de nem adókból finanszírozott vállalati jóléti programok esetén csak a szabályozás, míg a közösségileg finanszírozott magánóvodák esetében csak a finanszírozás, a közkórházakban igénybe vett, de az egészségügyi biztosítás által nem fedezett szolgáltatások esetén pedig csak a szolgáltatás oldaláról avatkozik be az állam. A „köz” és a „magán” közötti határok tehát korántsem egyértelműek.

e) A „jólét vegyes gazdasága”. Az állam a jóléti szektorban való részvételének különböző lehetőségei felhívják a figyelmet arra, hogy bár a fejlett piacgazdaságok esetében az állam részvétele ezen a területen meghatározó, de távolról sem kizárólagos. A jóléti szektorban az állami és nem állami intézmények részben helyettesíthetik egymást (vagyis az állami beavatkozásnak lehet „kiszorítási hatása”), részben egymással komplementer viszonyban állnak. (Ez utóbbi lehetőséget illusztrálja a nyugdíjrendszerekről szóló tanulmány a kötetben az ún. „többpilléres” nyugdíjprogramok példáján.) A jóléti szektor „vegyes gazdaságában” az állami programok és a profitorientált szervezetektől a piacon megvásárolható szolgáltatások mellett fontos szerepet játszanak a családok és egyének közötti önkéntes transzferek, a karitatív és nonprofit szervezetek, valamint azok az alkalmazotti „jóléti csomagok”, amelyeket a vállalatok biztosítanak. (Ez utóbbiak szerepe különösen jelentős az olyan országokban – így Japánban vagy az Amerikai Egyesült Államokban – ahol a közösségi programok kevésbé kiterjedtek és adekvátak.) A „köz” és a „magán” határainak meghatározása, valamint az állami beavatkozás egyes formái közötti empirikus arányok meghatározása, mindenekelőtt a szereplők nagy száma miatt, igen nehéz gyakorlati, történeti és statisztikai feladatnak tűnik. Egy nemrégiben publikált tanulmány, amely erre tett kísérletet Nagy-Britannia esetében, arra az eredményre jutott, hogy 1995-ben a jóléti szektor egészét tekintve a finanszírozási oldalon a nem állami részvétel aránya 31 százalék, a szolgáltatási oldalon 49 százalék, míg a (finanszírozás, a szolgáltatás és a szabályozás szempontjából) „tiszta” magánszektor aránya 29 százalék volt (Burchardt 1997). A szóban forgó határok leíró-normatív megragadása annak az analitikus irodalomnak a fogalmi készletével lehetséges, amely a piaci kudarcok és az állami kudarcok érvényességi körét igyekszik feltárni és az említett határok eltolódásainak hatékonysági tartalékait bemutatni.

2.3. A „köz” és a „magán” határainak meghatározása: analitikus megfontolások

Az állami beavatkozás kiterjedésének közgazdaságilag indokolható határait egyfelől a magukra hagyott árszabályozó piacok, másfelől pedig az állami beavatkozás hatékonysági korlátainak bemutatásával jelölhetjük ki. Az állam jóléti célú beavatkozásának közgazdasági elemzése ugyanis arra keresi a választ, hogy milyen hatékonysági indokai lehetnek az állami beavatkozásnak (nagyon leegyszerűsítve erről szól a piac elégtelen működésének okait és hatékonysági következményeit firtató irodalom), illetve arra, hogy adott állami beavatkozási technikák milyen kedvezőtlen következményekkel járhatnak a piacok hatékony működésére. A következő két alfejezetben pontosan ezekről lesz szó. Ezután pedig a beavatkozás melletti és elleni méltányossági érvek típusait mutatjuk be.

2.3.1. Milyen hatékonysági indokai lehetnek az állami beavatkozásnak?  A piaci kudarcok (market failures) elméleti irányzata abból indul ki, hogy a piac normális, hatékony működésének vannak előfeltételei. Mivel azonban ezek a feltételek adott esetben meglehetősen szigorúak is lehetnek, könnyen megeshet, hogy bizonyos részpiacokon nem teljesülnek maradéktalanul, ezért azokon a részpiacokon a piac vagy csődöt fog mondani vagy pedig valamilyen nem hatékony kínálatot, illetve az optimálistól eltérő keresletet fog eredményezni.
Piaci kudarcok alakulhatnak ki mindenekelőtt ott, ahol valamilyen oknál fogva nem érvényesülhetnek piacok megfelelő működésének feltételei. A standard feltevések például három fő területen is feltételezik a tökéletes informáltságot. Mindenekelőtt (i1) a termék minőségére/természetére vonatkozóan, (i2) a termék árára vonatkozóan és (i3) a jövőre vonatkozóan. Ezeknek az előfeltételeknek a hiánya mindenekelőtt a biztosítási piacokba való beavatkozás mellett is érveket szolgáltat.
A tökéletes vagy tiszta verseny feltételei között elsőként azt szokták kiemelni, hogy (v1) a döntéshozóknak árelfogadóknak kell lenniük (vagyis egy adott termék vagy szolgáltatás piacán kellően sok szereplő legyen, és ne legyenek leküzdhetetlen belépési korlátok az egyes részpiacokon) és (v2) a cselekvőknek egyenlő hatalommal kell rendelkezniük, természetesen a vásárlóerőbeli különbségek kivételével. Ez utóbbi értelemben hatékonysági veszteségek léphetnek fel például akkor, ha akár a keresleti, akár a kínálati oldalon nem gazdasági eszközökkel kikényszerített diszkrimináció lép fel.
Piaci elégtelenségek fordulhatnak továbbá elő akkor, ha (mf1) külső gazdasági hatások (externáliák) lépnek fel vagyis akkor, ha az egyes szereplők költség- és hasznossági függvényei nem teljesen függetlenek egymástól: efféle hatások feltételezése adja a kormányzati beavatkozások leggyakrabban citált indokát. Ugyanígy elégtelenül működik a piac (mf2) közjavak jelenléte esetén vagy (mf3) növekvő skálahozadék fellépésekor vagyis akkor, ha egy bizonyos jószágból előállított mennyiség minden szintjén vagy a kelleténél nagyobb spektrumon belül meghaladják az átlagköltségek a határköltségeket.18
Könnyen belátható, hogy a fenti feltételek teljesülése sok esetben problematikus lehet, különösen a jóléti szektor „szolgáltatásai” esetében. Hatékonysági javulást eredményezhet az állami szabályozás, ha például bizonyos egészségügyi szolgáltatások esetében nem állnak rendelkezésre a „termék” árára, minőségére vonatkozó ismeretek. Más területeken előfordulhat, hogy lokális természetes monopóliumok léte, esetleg externáliák és közjavak jelenléte okoz a hatékonytól eltérő keresletet vagy kínálatot. Ezek állhatnak fenn például az alapfokú oktatás esetében. A példákat természetesen tovább lehetne sorolni, erre több esetben sor is kerül e tanulmánykötet további részeiben.19  A következő alfejezetben egy olyan területről szólunk részletesebben, ahol a problémák gyökere az információkkal kapcsolatos bizonytalanságban van, s amely a jóléti állam szempontjából alapvető fontosságú intézmény, a társadalombiztosítás/magánbiztosítás problematikájának megértéséhez segíthet hozzá: ez a biztosítási piacok elégtelenségeinek irodalma.

2.3.2. Egy speciális terület: a biztosítási piacok elmélete  A biztosítási piacok elemzésének mikroökonómiai elmélete a bizonytalanság melletti döntés elemzésébôl indul ki. A fogyasztói elméletben a döntéshozók alternatív jószágkombinációk között választanak, erôforráskorlátaik figyelembevételével. A bizonytalanság melletti döntés elmélete nem tesz mást, mint a bizonyosság melletti döntések elemzésére alkalmazott eszköztárat alkalmazza azokra a helyzetekre, amikor az egyes döntési alternatívákhoz párosul egy bizonyos valószínűségeloszlás is. Az egyes alternatíváknak (az egymástól elsősorban a valószínűségeloszlásban különböző „világállapotoknak”) bizonyos és bizonytalan események egyaránt részét képezik. Ebben a modellben a biztosítás nem tesz mást, mint átrendezi a szóban forgó alternatívákhoz tartozó valószínűségeloszlásokat (Varian 1991, 270–290. oldal): az előre kiszámíthatatlan ingadozásokat mutató jövedelmi pálya helyett biztos jövedelemfolyamot ajánl a biztosítottak számára.
Arra a kérdésre, hogy miért vásárolnak biztosításokat az emberek, a biztosítási piacok elmélete szerint a választ egy általános emberi tulajdonság, a kockázatkerülés, és egy empirikus szabályszerűség, a jövedelem csökkenő határhaszna adja meg. Az elmélet szerint a kockázatkerülő individuumok törekedni fognak arra, hogy az alternatív jövedelemfolyamok közül azt válasszák, amelyik biztonságosabb, kiegyenlítettebb. Így a biztos, kiegyenlített jövedelemfolyamnak nagyobb értéket fognak tulajdonítani, mint a bizonytalanságokkal terheltnek. Kockázatkerülésük arra motiválja őket, hogy a veszteségek minimalizálása érdekében még áldozzanak is, kifizessék a biztosítás árát, amivel gyakorlatilag nagyobb fokú biztonságot vásárolnak maguknak. A biztosítás nettó ára a bruttó biztosítási prémium és a várható veszteség közötti különbség. Egyensúlyi piacon ez az ár egyenlő a biztosítótársaságok költségeivel, amely az adminisztrációs költségeket és a normál profitot egyaránt magában foglalja. A biztosítótársaságok e nettó ár fejében nem tesznek mást, mint hogy a közös kalapba helyezéssel (pooling) szétterítik, ennélfogva pedig egy biztosítás nélküli világhoz képest egyéni szinten csökkentik a várható veszteségeket.

Adott kockázatok esetében tehát a biztosítási piacok létezésének feltétele az, hogy létezzék pozitív kereslet (vagyis legyenek olyan egyének, akik idegenkednek a kockázattól, továbbá az, hogy a biztosító társaságok olyan áron jelenjenek meg a piacon, amelyet a potenciális kliensek hajlandóak lesznek megfizetni). Vannak ugyanakkor olyan események, amelyekre már pusztán technikai okok miatt sem lehet biztosítást kötni (Barr 1993; Samuelson és Nordhause 1990; Csaba 1990). Nem köthető olyan eseményekre biztosítás, amelyeknek a bekövetkezési valószínűsége közel van az egyhez, amelynek az egyes egyénekre vonatkozó bekövetkezési valószínűségei nem függetlenek egymástól, illetve amelynek a népesség egészére vonatkozó valószínűsége nem ismert vagy nem becsülhető. Ezek a feltételek triviálisak, így tovább nem is foglalkozunk velük.
Két további, az adott esemény bekövetkezésével kapcsolatos információra vonatkozó feltételnek is teljesülnie kell ahhoz, hogy az E esemény önkéntes, racionális kalkuláción alapuló biztosítása lehetségessé váljék, illetve hatékony legyen a kompetitív piaci biztosítás. Ezek a biztosított és az ügyfél közötti információs aszimmetriával kapcsolatosak. Az első feltétel arra vonatkozik, hogy a kár nagyságát ne vagy csak tiltóan magas költségek árán tudják befolyásolni a biztosítottak. Ha ugyanis ez a feltétel nem teljesül, akkor a potenciális biztosítottak képessé válhatnak arra, hogy visszaéljenek a biztosítás nyújtotta lehetőségekkel, és indokolatlan nyereséghez jussanak. Ennek elvileg kétféle módja van. Egyrészt kísérletet tehetnek arra, hogy a kár bekövetkezésének valószínűségét befolyásolják. Másrészt adott esetben esetleg magának a kárnak a nagyságát is manipulálni tudják, ezáltal megkárosítva a biztosítót. A szakirodalom e feltétel megsértésének lehetőségeit nevezi erkölcsi kockázatnak (moral hazard). Az utolsó ilyen említésre méltó feltétel is a biztosító és az ügyfél közötti esetleges információs aszimmetriával kapcsolatos. Ha egy adott esemény bekövetkezésével kapcsolatosan az ügyfél több információval rendelkezik, mint a biztosító, akkor az ügyfél képessé válhat arra, hogy eltitkolja, hogy nagy kockázatot jelent a biztosító számára. Itt tehát nem a biztosítandó esemény valamelyik paraméterének befolyásolásával, hanem az esemény bekövetkezésével kapcsolatos információkkal van dolgunk. Ha az információs aszimmetriával kapcsolatos feltételek nem teljesülnek, felléphet a kontraszelekció (fordított szelekció, káros szelekció) jelensége. A fenti feltételek közül valamennyinek az egyidejű teljesülése szükséges ahhoz, hogy az E-t a kompetitív piacokon hatékonyan biztosítható eseménynek tekinthessük. Úgy tűnik, hogy ezeknek a feltételeknek a teljesülése nemcsak szükséges, de elégséges feltétele is a biztosítási piacok működésének.

A piaci és biztosítási elégtelenségek irodalma alapvetően a jóléti gazdaságtan területére tartozik. Ennek az irodalmi irányzatnak a megállapításai nagyban hozzájárultak ahhoz, hogy a jóléti állam beavatkozásai tudományos megalapozást kapjanak. Mindazonáltal a piaci elégtelenségek irodalmának egyoldalú hangsúlyozása azzal a veszéllyel járhat, hogy túlbecsüljük az állami beavatkozás jelentőségét, miközben nem vesszük észre azokat a (lehetséges, hogy nem szándékolt, de mégis jelen levő) negatív következményeket, amellyekkel az állami beavatkozás járhat. Részben ez volt az oka annak, hogy, miután a piaci kudarcok ötvenes–hatvanas években megjelenő, meglehetősen egyszerű modelljei után a hetvenes évektől kezdődően az információ közgazdaságtana máig tartó látványos fejlődésnek indult, a kormányzati beavatkozások hátrányainak vizsgálata is az érdeklődés homlokterébe került.

2.3.3. Hatékonysági érvek az állami terjeszkedés kordában tartása mellett  A különböző elméleti iskolák és ideológiai irányzatok eltérően ítélik meg az állami részvétel előnyeit és hátrányait, s ennek megfelelően az állami visszavonulás, adott esetben pedig a privatizáció mellett és ellen szóló érveket is.20
A tulajdonjogi iskola szerint a különféle szervezetek teljesítményének összehasonlításakor a tulajdonlás minden más változónál erősebben határozza meg a végeredményt.21 Az iskola alapállítása szerint a magántulajdon koncentrálja a jogokat és elismeréseket (ösztönzőket), az állami tulajdon ezzel szemben szétmossa ezeket, ennélfogva az állami beavatkozás „túlzott” mértékét hatékonyságcsökkentő tényezőként tarthatjuk számon.
A közösségi választás (public choice) elmélete azt emeli ki, hogy az állami tulajdon (beavatkozás) és annak intézményrendszere lehetőséget teremt a „járadékleső” stratégiák (Mueller 1989) érvényesítésére. Az egyes érdekcsoportoknak a kiadások növekedéséhez koncentráltan fűződik érdeke, a költségeket pedig szét tudják teríteni a társadalom többi tagjára: a demokratikus politika így a kiadások nagyfokú emelkedésével jár együtt (a kialakuló elosztási koalíciók tevékenysége miatt). Downs (1957) amellett érvel, hogy a sok szegény szavazó adott esetben kiszavazhatja a kevés gazdagot egy-egy adótörvény vagy költségvetés megszavazásakor, Buchanan és Tullock (1962), valamint Tullock (1970) azt a mechanizmust mutatják be, ahogy a középosztályok, mint medián szavazók, illetve mint nyomásgyakorló csoportok fogságba ejthetik a felső osztályokat. Mások azt emelik ki, hogy az érdekcsoportok különféle állami szabályozások érdekében kifejtett lobbizásukkal „foghatják meg” azokat a politikusokat és bürokratákat, akik esetleg éppen az ő tevékenységeiket igyekeznek szabályozni (Stigler 1971).22
A szektorális csődök elméletei („kudarcelméletek”) arra hívják fel a figyelmet, hogy, noha a piacok bizonyos esetekben valóban csődöt mondanak (tökéletlen információ, externáliák jelenléte esetén, stb.), a piaci kudarcok indoklása nem szabad, hogy túlzott várakozásokat keltsen bennünk az állami beavatkozással kapcsolatban. A keresleti oldalon a „köz” várakozásait nagymértékben befolyásolta a piac elégtelenségeivel kapcsolatos propaganda. A politikai rendszer ilyen körülmények között hamar honorálja azokat a politikusokat, akik megoldásokat kínálnak, de nem kényszerülnek felelősséget vállalni azért, hogy javaslataikat a gyakorlatba át is ültessék. Részben emiatt a politikusok sokkal inkább érdekeltek a rövid távú, mint a hosszú távú következményekben. Egy efféle megközelítésben a piaci kudarcok nemcsak a beavatkozás szükségességét és a szóban forgó kudarcok kiküszöböléséhez elengedhetetlenül szükséges állami eszközöket mutatják meg, hanem egyben az állami terjeszkedés közgazdaságilag indokolt határait is megvonják. Vagyis ott és csak ott van szükség beavatkozásra, ahol ezek a kudarcok fellépnek: ha az állam ezeken túl terjeszkedik, az hatékonysági veszteségekhez vezet, tehát onnan ki kell vonulnia. Ha ez nem történik meg, akkor a nem piaci (kormányzati) kudarcokkal állunk szemben.23
A privatizáció mint közösségfejlesztés (döntően konzervatív gyökerű) elmélete azzal érvel, hogy az egyének és az elidegenedett állami bürokráciák között szükség van a különböző „emberléptékű” közvetítő intézmények visszaállítására: ilyenek például az egyházak, a különböző öntevékeny csoportok stb. Végezetül egy határozott érvelési logika szerint a privatizáció – mint a kormányzat (állam) túlterheltségének csökkentése – segít abban, hogy a fogyasztói igények, bérkövetelések átterelésével a magánszektorba csökkenjen az állami intézményekre nehezedő nyomás. Ezen érvelés szerint a privatizáció a tulajdonosi jogok egyenletesebb szétterítése révén nagyobb fokú azonosulást vált ki a gazdaság adott rendszerével. Ilyen érveket hangoztattak Margaret Thatcher idején Nagy-Britanniában, amikor az ún. „népi kapitalizmus” eszméjével próbáltak támogatásokat szerezni a privatizációs folyamathoz.

2.4. A méltányossági típusú érvek csoportosítása és érvényesülésük empirikus vizsgálata

Az árszabályozó piacok működésével kapcsolatos normatív igények jelentős része az igazságosság vagy méltányosság alapjáról fogalmazódik meg. Ez az irodalom általában akkor tekinti szükségesnek az állami beavatkozást, amikor a piaci működés eredményével szemben valamilyen külső (legalábbis a piacok működési logikája szempontjából külsőnek tekinthető elvárásból következő) kifogás merül fel. Ugyanakkor – ugyanúgy, mint a kormányzati elégtelenségekkel kapcsolatos hatékonysági típusú érveknél – itt is érdemes áttekinteni azokat az igazságossággal kapcsolatos megfontolásokat is, amelyek az állami beavatkozás ellen szólnak.
Az igazságosságról vagy az egyenlőségről megfogalmazott különböző értékelő megállapítások mindig alternatív társadalmi állapotokat hasonlítanak össze, azokat igyekeznek értékelni, „jóságuk” alapján összevetni. Amikor azonban arra a kérdésre keressük a választ, hogy milyen alapokon állhatnak ezek az összevetések, sokszor ütközünk tovább már nem magyarázható „végső” axiómákba, erkölcsi parancsokba.24  A különbségek többnyire az összehasonlítás kritériumrendszeréből és az egyes kritériumoknak (a személyes értékektől és beállítottságtól függően) tulajdonított súlyokból erednek.
Azt a tényt, hogy az emberek megszámlálhatatlanul sok dimenzióban különböznek egymástól, egzaktabban úgy fogalmazhatjuk meg, hogy egy adott A társadalom minden a(i) tagja rendelkezik bizonyos v(i,j) tulajdonságokkal, ahol a(i) a társadalom i-edik tagja (i=1, 2. . . n), v(i,j) pedig az i-edik ember jellemzője a j-edik dimenzióban (j=1,2. . .m). Minden j dimenzióban van valamilyen D eloszlása a szóban forgó v jellemzőknek. Az egyes igazságosságkoncepciók valójában abban különböznek egymástól, hogy (a) a társadalom tagjainak milyen körében (az egyenlőség alanyai), (b) milyen dimenziókban (az egyenlőség tárgyai) definiálják egyenlőtlenségként a szóban forgó különbségeket, és (c) milyen mértékben tartják elfogadhatónak az emberek között az így definiált egyenlőtlenségeket.25 Vegyük most sorra ezeket a csoportosítási lehetőségeket!26

a) Az egyenlőség alanyai. Az egyenlőség alanyaira vonatkozóan hívó kérdésünkre, tehát arra, hogy „kinek a számára” tartjuk fenn az egyenlőségi igényeket, gazdasági értelemben egalitárius módon lehet úgy is válaszolni, ha valaki az egyenlőségre „érdemesek” körét a társadalom egy – bőrszín, vallás vagy egyéb dimenzió mentén – meghatározott szegmensére (egy fajgyűlölő például fehérekre vagy feketékre) korlátozza. Az egyenlőségigény egyfelől vonatkozhat egyénekre, amikor azoknak az embereknek a körét igyekszünk meghatározni, akik között nem tartunk elfogadhatónak egy bizonyos fajta egyenlőtlenséget. A szavazati jog esetét véve példaképpen, a politikai értelemben egalitárius felfogás az „egy ember – egy szavazat!” elve mellett fog érvelni. Vannak azonban olyan esetek, amikor a szavazati jogot az emberek egy bizonyos körére szűkítik le vagy igyekeznek leszűkíteni.27  Lehet például egyenlő szavazati jogot követelni minden vagyonos fehér felnőtt férfi, minden fehér felnőtt férfi, minden felnőtt férfi vagy minden felnőtt ember számára. Általában azt mondhatjuk, hogy minél inkább egalitárius egy ideológia, annál szélesebben szabja meg az egyenlőséggel kapcsolatos igények alanyi osztályait.
Vannak olyan esetek, amikor a társadalom egyes részhalmazai (fehérek és feketék, férfiak és nők, homoszexuálisok és heteroszexuálisok stb.) közvetlenül képezik az egyenlőség igény alanyát. Ekkor az egyik esetben a társadalom egyes szegmensei között kívánunk egyenlőséget (és ezzel igazságosságot) elérni. Ilyen típusú követelések például az „Egyenlő átlagbért a férfiak és a nők számára!” vagy az „Egyenlő lehetőségeket a feketék és a fehérek számára!”. A másik esetben a társadalom egyes szegmensein belül elhelyezkedő tagokra vonatkoznak a kijelentéseink. Ilyenkor például azt mondjuk, hogy „Azonos képzettséget igénylő munkáért azonos bért!” vagy azt, hogy „Kapjon minden 75 év fölötti ember x összegű nyugdíj-kiegészítést!”.28

b) Az igazságosság (egyenlőség) tárgya (azaz az egyenlőtlenségi dimenziók). Nyilvánvalóan vannak olyan javak vagy tulajdonságok, amelyeknek az elosztásával kapcsolatban badarság lenne akár egyenlőségről, igazságosságról beszélni (ilyen például a bőrszín vagy a lábméret). Másképpen állunk a hagyományosan az igazságosságra vonatkozó kijelentések érvényességi körébe tartozó vagyoni vagy jövedelmi egyenlőtlenségekkel. Nincs ugyanakkor konszenzus a különböző filozófiai doktrínák között abban, hogy mely dimenziók lehetnek relevánsak ebben a kérdésben, Közelebbről szemügyre véve az ezzel kapcsolatos filozófiai irodalmat, láthatjuk, hogy a baloldali liberalizmus irányzata (Rawls 1972) a javaknak egy elég széles, a libertárius álláspont (Hayek 1982) pedig egy ennél sokkal szűkebb csoportját tekinti az igazságosság érvényességi körébe tartozónak. Ilyen értelemben különbséget tehetünk szűken vagy tágan értelmezett tárgyi osztályok között. Szűken értelmezett tárgyi osztályokról beszélnek az elemzők például akkor, ha azt mondják: a politikai és a tulajdonszerzési jogokat (és csak azokat) egyenlően kell elosztani a társadalom tagjai között. Nagyjából ezt nevezhetjük a libertárius álláspontnak.29  Tágan értelmezett tárgyi osztályokról beszélünk akkor, ha azt mondjuk: „a politikai, gazdasági, kulturális jogoknak, társadalmi pozícióknak (vagy az azokhoz való hozzáférésnek) vagyonnak és jövedelemnek egyenlően kell megoszlaniuk a társadalom tagjai között”. Ezt az állítást fogalmazhatja meg például egy szélsőségesen egalitárius álláspont képviselője.

c) Formális és szubsztantív igazságossági elvek. Ha feltételezzük, hogy sikerült megállapodnunk a releváns igazságossági dimenziók körében, a következő lépésben azt kell megvizsgálnunk: az előbbieken túl találhatunk-e utalást a tolerálható egyenlőtlenségek nagyságára vagy formájára vonatkozóan? Ebből a szempontból az igazságosság koncepcióknak két dimenzióban két-két altípusát különítethetjük el. Egyfelől, az igazságossági állapotok kialakulásával kapcsolatos körülmények figyelembe vétele szerint, Nozick (1974) nyomán „történeti” és „nem történeti” elveket különíthetünk el. A történeti elvek tekintettel vannak arra, hogy az adott elosztási konstellációt milyen múltbeli események hoztak létre. A nem történeti elvek szerint csak a jelenlegi eloszlási állapot az érdekes az igazságosság szempontjából. Másfelől aszerint, hogy az elosztási elvek megneveznek-e valamilyen természetes dimenziót, amelynek alakítania kell az egyenlőtlenségeket, különbséget teszünk szubsztantív és formális elosztási elvek között. Az előbbiek körébe az egyenlőtlenségeket tartalmi szempontból meghatározó (az elosztás kiválasztott dimenziójában mért kimenetek és az elosztást alakító háttérváltozó közötti függvényszerű kapcsolatokat is megjelölő) elveket sorolhatjuk. Az utóbbiak közé, tehát a formális elvek csoportjába azokat az elveket sorolhatjuk, amelyek azokat a viszonyokat és eloszlási jellemzőket határozzák meg, amelyek egyenlőtlenségi dimenziók mentén mért kimenetek között állnak fenn.30 

A szubsztantív elvek a „mindenkinek (valami) szerint” típusú állításokat fogalmazzák meg. Amikor azt mondjuk, hogy „mindenkinek (valami) szerint”, akkor megnevezünk egy „magyarázó változót”, és lényegében azt mondjuk: az a kívánatos állapot, ha az egyenlőtlenségeket ez és ez a tényező magyarázza. Formálisan ez azt jelenti, hogy legyen
 

D(v(i, j))=f(t).

ahol D az eloszlást jelöli, és t a „független változó”, ami az általunk kitüntetett természetes dimenziót jelenti. 
A szubsztantív elvek első csoportjába (történeti és szubsztantív elvek) sorolhatjuk a „mindenkinek erkölcsi érdeme szerint” vagy a „mindenkinek teljesítménye szerint” típusú elosztási elveket. A szubsztantív és nem történeti elvek csoportjába a „mindenkinek a bőre színe szerint” vagy a „mindenkinek vallása szerint” típusú elveket sorolhatjuk. A történeti és formális elvek szerint az igazságosság szempontjai a szerzés és átruházás formális szabályainak betartását és csak azt követelik meg. (Ide tartozik például Nozick „entitlement”-elmélete is.) A végállapotot rögzítő formális elvek közé sorolhatjuk például az igazságos elosztást az egyenlőtlenségek mértékével mérő elveket. Az efféle elvek megfogalmazásakor azt mondjuk, hogy szerintünk az a helyes (igazságos) elosztás, ahol az egyes, az igazságosság szempontjából fontosabb változók eloszlása ilyen és ilyen. Vagyis legyen
 

D(v(i, j))=k.

ahol k a az általunk kívánatosnak tartott elosztási állapotot rögzíti. Ezt a „kívánatos” állapotot mindig megfogalmazhatjuk két elosztási állapot különbségeként, valahogy így: D(1)-et akkor és csak akkor részesítjük előnyben a D(2)-vel szemben, ha D(1) közelebb van az általunk elfogadott egyenlőtlenségi mérőszámmal jelzett állapothoz. A konkrét egyenlőtlenségi mérőszám sokféle lehet, és a téma lényege szempontjából valójában mellékes, hogy melyiket szeretnénk választani: a legmagasabb és legalacsonyabb jövedelmek arányát, különbségét vagy valamilyen szintetikus egyenlőtlenségi mérőszámot, esetleg azt választjuk, hogy a legalacsonyabb jövedelműek helyzetét kísérjük kitüntetett figyelemmel stb. Ezzel tehát eljutottunk ahhoz a kérdéshez, hogy miképpen lehet definiálni és mérni az egyenlőtlenségek szintjét.

d) Az elosztási minták empirikus vizsgálata. A jövedelmek, általában a gazdasági javak vagy még tágabban az életlehetőségek egyenlőtlenségeit széles és egyre növekvő elméleti és empirikus irodalom vizsgálja. A hetvenes-nyolcvanas évektől egyre növekszik azoknak a tanulmányoknak a száma is, amelyek nemzetközi összehasonlításban vizsgálják a különböző típusú munkaerő-piaci jövedelmek és – egyre gyakrabban – ezekkel párhuzamosan az adózás és társadalmi támogatások problémáit. Ebben a tárgykörben a legegyszerűbb kérdésfelvetés az, hogy mekkorák a jövedelmek (esetleg a fogyasztás vagy a vagyon) különböző társadalmi csoportok közötti egyenlőtlenségei. A kutatások sokszor arra kíváncsiak, hogy melyek azok a társadalmi csoportok, amelyek a többieknél nagyobb eséllyel tartoznak a valamilyen szempontból (objektív, szubjektív vagy relatív definíciók szerinti) szegények körébe. A mi tárgykörünk szempontjából azonban azok a vizsgálatok a legizgalmasabbak, amelyek egyszerre igyekeznek az „eredeti” (piaci) és az újraelosztás utáni jövedelmek különbségeit vizsgálni és ennek révén következtetéseket levonni a jóléti államok újraelosztó funkcióit illetően. A szóban forgó vizsgálatok eredményei közül érdemes kiemelni néhányat, a teljesség igénye nélkül.32  A közkiadások és a szegénységi ráták nagyságára vonatkozó kutatások szerint az OECD-országokban és általában a fejlettebb gazdaságokkal rendelkező országokban az állami jóléti politikák összességében képesek arra, hogy csökkentsék a szegénységet és a jövedelmi egyenlőtlenségeket. Az egyenlőtlenségek nagysága az OECD-országokban általában csökkent a jóléti államok kiterjedésének időszakában. Az utóbbi évtized azonban mintha ismét az egyenlőtlenségek növekedését hozta volna magával. A szegénység generációs mintái a hetvenes–nyolcvanas években egyre inkább a gyermekes családok szegénységének növekedését mutatták, párhuzamosan azzal, hogy a nyugdíjrendszerek kiterjedése hozzájárult az idősebbek relatív szegénységi rátáinak eséséhez. A nyolcvanas–kilencvenes években megjelent a szegénységnek egy újabb „arca”: a szegénységi ráták azoknak a körében is emelkedtek, akik jelen vannak a munkaerőpiacon, ám alacsony fizetésért dolgoznak. Tovább mélyültek azonban a munkaerőpiacon bennmaradni képesek és az onnan kiszorulók közötti különbségek. (Atkinson–Rainwater–Smeeding 1995; Förster 1994; Gottschalk–Smeeding 1997).33

2.5. A jóléti állam működésének politikai bírálatai

Az állam jóléti beavatkozásával, az újraelosztás eredményeivel, valamint a szegénységi és egyenlőtlenségi trendekkel kapcsolatos vizsgálatok fogódzókat adhatnak a jóléti állam újragondolásával kapcsolatos vitáknak. Az újraelosztás alapvető irányaival és az állami beavatkozás természetével kapcsolatos viták a jóléti államok esetében általában a politikai aréna szereplőihez kapcsolódnak, bár nem mondhatjuk, hogy a jóléti állam bírálatai csak valamely politikai-ideológiai konglomerátumhoz kapcsolódnának. A következő részben a jóléti állam válságával kapcsolatos értelmezéseket mutatjuk be, már most jelezve, hogy a pártrendszer és a politikai-ideológiai mezők letisztulásával arra számítunk, hogy a jóléti rendszer jövőjével kapcsolatos viták nálunk is ehhez hasonló érvek mentén fognak rendeződni.
Az irodalomban időről időre megjelenik a jóléti állam válságának gondolata. Jens Alber az erről a témáról írott cikkében a német jóléti rendszer történetének különböző korszakaiból példákat hoz arra, hogy a törvényhozók hányszor vetítették előre a jóléti célú újraelosztásnak a gazdaságot romboló hatásait (Alber 1988). Efféle viták lángoltak fel a hetvenes évek közepén, amikor a jóléti kiadások a GDP csaknem egyharmadára rúgtak. Ugyanezek az érvek feltűntek azonban például 1957-ben is, amikor ez az arány egyötöd körül volt, de már a húszas években is, amikor a GDP kevesebb mint egyhatodát fordították jóléti kiadásokra. Sőt, a jóléti újraelosztás kedvezőtlen gazdasági hatásaival kapcsolatos érv tulajdonképpen egyidős a német jóléti rendszerrel: Bismarck szociális törvényhozását már a századforduló táján bírálták, amikor a társadalombiztosítás kiadásai a GDP-nek mindössze néhány százalékát tették ki. Érdemes ugyanakkor megjegyezni, hogy a válság irodalma nem kapcsolódik szorosan egyik nagy ideológiai áramlathoz sem (Alber 1988). Vagyis a bírálat több oldalon is megfogalmazódott, igaz, néha ellentétes előjelekkel.

A marxista bírálat szerint, ahogy maga a jóléti állam, úgy a jóléti állam válsága is a kapitalista fejlődés logikájából következik. Az érvelés szerint a tőkés termelés ciklikus természetének kiegyensúlyozására, a folyamatos és kiegyensúlyozott keresletteremtés biztosítására és a tőke és munka közötti antagonisztikus ellentmondás folytán fellépő tömeges elégedetlenség leszerelésére egyaránt szükség van a szociális programokra. Ugyanakkor a monopoltőkésenek az a törekvése, hogy az üzleti költségek egyre nagyobb hányadát az államra hárítsák, tekintve, hogy ezzel párhuzamosan a közösségi kereslet állandóan növekszik, és a tömegek, az állampolgárok lojalitása egyre inkább az állam közjavakat előállító tevékenységétől függ, a termelőeszközök magántulajdonának fenntartása mellett áthághatatlan korlátokba ütközik. A válság tehát szükségszerű következménye a kapitalizmus talajára épülő jóléti állam logikájának – mondja a jóléti állam válságának marxista értelmezése. A növekvő transzferek növelik a munkaerő újratermelési költségeit, a munkáltatók egyre inkább elfordulnak a munkaintenzív eljárások alkalmazásától, ez növekvő munkanélküliséghez vezet, ami viszont növeli a jóléti terheket, miközben szükségképpen csökkennek a befizetések: nem marad más, mint a deficitfinanszírozás, és végül a csőd, az összeomlás.
Teljesen más alapállásból ugyan, de az előbbiekhez hasonló következtetésekhez jut el a konzervatív bírálat is. Ez az irányzat a társadalmi integráció és legitimáció oldaláról közelíti meg a jóléti állam értékelését: a modernizáció (a városiasodás és iparosodás) csökkenti a hagyományos társadalmi kötelékek szerepét a társadalmi integrációban – mondják. A hagyományos csoportok társadalmi ellenőrző szerepének lazulásával a modern társadalmakban élő egyének egyre inkább a hedonista életstílust kezdik követni, növekszenek tehát a jóléttel kapcsolatos elvárásaik. Ezek a tényezők politikai mobilizációt hoznak magukkal: az egyének egyre inkább az állammal szemben fogalmazzák meg a követeléseiket. A különböző érdekcsoportok és elosztási koalíciók növekvő befolyása eltéríti a kormányokat attól, hogy a „közjót” tartsák szem előtt. Az érdekcsoportok tevékenységének eredményeképpen a hosszú távú befektetések helyett a rövid távú fogyasztás és vagyonfelélés válik dominánssá, ami ismét csak deficit-finanszírozáshoz, a kormányzat (a jóléti állam) csődjéhez vezet, ez viszont a demokrácia legitimációs bázisának megrendülését hozhatja magával. A konzervatív interpretáció szerint ugyanakkor a jóléti állam nemcsak elszenvedi, hogy a különböző intézményi szférák nem képesek alkalmazkodni a modernizáció követelményeihez, hanem maga is hozzájárul a hagyományos kötelékek felbomlásához (például a családi ellátások maguk is hozzájárulnak a hagyományos családi kötelékek felbomlásához).
A politikai liberalizmus álláspontja szerint viszont a hatalom, a legitimáció és a bürokrácia fogalmaival tudjuk megragadni a jóléti állam válságának sajátosságait. A gondolatmenet szerint a háború után a politikai elitek az állam biztonsági funkcióinak szerepgyengülése miatt új legitimációs bázist igyekeznek keresni maguknak, s ezt a modernizáció okozta társadalmi problémák kezelésében vélik megtalálni. Ennek következtében a társadalmi élet egyre több szférája, az egyéni életesélyek egyre nagyobb része kerül a különböző közbürokráciák irányítása alá. Az új, bürokratikus elosztó elitek léte és tevékenysége veszélyezteti az egyéni szabadságot. Az önerőre támaszkodó állampolgárokból passzív, az államtól függő klientúrát hoz létre – egy új társadalomszerkezetet, amelynek a fő dimenziója a közösségi forrásokból való részesedés mértéke lesz. Ennek a forgatókönyvnek a liberális értelmezés szerint két lehetséges kimenete van. Egyfelől előfordulhat, hogy a növekvő gazdasági terhek és a növekvő bürokratikus kontroll visszaüt: az állampolgárok kisebb újraelosztást, nagyobb fokú részvételt fognak maguknak követelni, s ez a magánszféra ismételt előretörését hozza magával. A másik lehetséges kimenet szerint a jóléti állam növekedése új autoritárius hatalomhoz vezet, amelynek a szereplői egyfelől a redisztributív elitek, másfelől pedig a kialakuló kliensi csoportok lesznek.
A „válságirodalom” bemutatásával nem az volt a célunk, hogy egyik vagy másik álláspontot igazoljuk vagy elvessük. Arra kívántunk csak rámutatni, hogy különböző értelmezések lehetségesek.34 

 

1. Mindazonáltal a kötet tanulmányai egyáltalán nem, ez a bevezető tanulmány pedig csak néhány utalás erejéig vizsgálja a magyar jóléti rendszer problémáit. Célunk a releváns irodalmak egy, az adott keretek között legszélesebb palettáját bemutató válogatás összeállítása volt, de nem állt szándékunkban a magyar rendszerrel kapcsolatos irodalmak részletes áttekintése. A bevezető és a kötet összeállítását az OTKA T013671 sz. programja is támogatta. A szerkesztők köszönetet mondanak Nagy Ildikónak a kötet szerkesztése során nyújtott gondos segítségéért.

2. Hozzá kell tenni, a terminus maga a német nyelvben már jóval az angol előtt teret nyert. A német katedraszocialisták érvelésében már a múlt század hetvenes éveiben megjelent a Wohlfahrstaat fogalma, amit aztán Bismarck rendszere ültetett át a gyakorlatba. F. A. Hayek szerint a terminus brit elfogadtatásához nagyban hozzájárult az, hogy Pigou és iskolája teoretikus munkássága „jóléti gazdaságtanként” vált ismertté (Hayek 1960, magyarul: Hayek 1996).

3. Ezt a kérdést részletesebben tárgyalja Esping-Andersen e kötetben közölt írása.

4. Ezek az eltérések tükröződnek az igazságos elosztásról folyó filozófiai vitában is, amelybe Sen tanulmánya enged némi betekintést a kötetben.

5. A redisztribúció mozzanatát helyezik előtérbe többek között azok az institucionalista megközelítések, amelyek Polányira (1944) támaszkodva elemzik piac és állam, mint két eltérő elosztási elvre épülő intézményi mechanizmus viszonyát a jóléti államok esetében (Thernborn 1987; Magyarországra vonatkozóan Szelényi és Manchin 1985).

6. A táblázatban összehasonlításképpen feltüntettük Magyarország 1993-as (illetve 1996-os) hasonló adatait is. Nemzetközi viszonylatban Magyarországot, mint más kelet-európai országot is, a 80-as évek végéig az OECD-átlagtól elmaradó kiadások jellemezték a vizsgált programok esetében (Gács 1987). A fordulatot az átalakulási időszak eleje hozta meg, amikor a (hivatalos) nemzeti össztermékhez képest – amely ekkor több mint 20 százalékkal csökkent – a szociális kiadások jelentősen megugrottak. (Tóth 1994). E tekintetben is hasonló trendek figyelhetők meg a többi közép-kelet-európai országban (UNICEF 1995, Förster–Tóth, 1997). Amint ez a táblázatból látható, 1993-ban Magyarország olyan relatív kiadási mutatókkal rendelkezett, ami alapján a magasan költekező jóléti államok közé lehetett sorolni. Úgy tűnik azonban, hogy egy olyan jelenség tanúi lehettünk, ami a jóléti visszafogások hiánya mellett inkább a „transzformációs recesszió” következménye volt. Az utóbbi három év alatt, nagyrészt az 1995-ös szigorítási intézkedések hatására, a „szélesen értelmezett” (beleértve az ártámogatásokat, illetve a kulturális kiadásokat) jóléti kiadások aránya 1996-ra mintegy 9 százalékkal csökkent (37,6 százalékról 28,6 százalékra) (Lelkes 1997). Ez azt jelenti, hogy 1993-hoz képest a transzfer és egészségügyi kiadások tekintetében a bemutatott 21 ország sorrendjében Magyarország a 8. helyről visszalépett a 13. helyre, vagyis a Belgiuméhoz és Olaszországéhoz közeli kiadási szinthez képest Görögországhoz és Spanyolországhoz vált hasonlóvá úgy, mint a 80-as években.

7. Másképpen is fogalmazhatunk. Adott jóléti kiadási szintekhez is tartozhatnak különböző egyenlőtlenségi és szegénységi minták attól függően, hogy milyen intézmények juttatják el a szóban forgó kiadásokat a háztartásokhoz. Ehhez szolgál többek között nagyon hasznos adalékokkal Förster tanulmánya később e kötetben.

8. Részben ezt a nehézséget Castles és Mitchell (1991) egy negyedik, a „radikális”, jóléti klaszter – ide sorolva többek között Új-Zélandot és Nagy-Britanniát – definiálásával igyekezett megoldani, amelyet szerintük a jóléti kiadások alacsonyabb szintje, de viszonylag egalitárius jövedelempolitika jellemez.

9. Ezt a megközelítést képviseli Pampel és Williamson itt közölt tanulmánya is.

10. Kornai János (1992) az elosztási sémákra vonatkozóan a bürokratikus, piaci, önkormányzati, etikai és családi koordináció között tesz különbséget. Az utóbbi kettővel e tanulmányban nem foglalkozunk, bár roppant fontosnak tűnnek a szociálpolitika egy tágabb értelmezése szempontjából. Eltérünk viszont az általa javasolt distinkcióktól annyiban, hogy fontosnak tartjuk a különbségtételt a közvetlen, participatív demokrácia (ami többé-kevésbé az „önkormányzati” koordinációnak felel meg) és a reprezentatív demokrácia típusai között. Ez utóbbi dichotómia egyben a későbbiekben abban is segíthet, hogy a közösségi választás elméletének állításait közelebb hozzuk a jóléti rendszer elemzéséhez.

11. A meritokratikus javakról lásd például Musgrave–Musgrave (1984).

12. Az adott típusú támogatásokra való jogosultság megítéléséhez egyébként gyakran a természetben támogatások esetében is különbséget tesznek foglalkoztatottsági előélettel rendelkezők és azt felmutatni nem képesek között. Ilyen irányba mozdult el például a magyar egészségügyi rendszer akkor, amikor költségvetési finanszírozás helyett áttértek a társadalombiztosítási finanszírozásra.

13. E tekintetben Ausztrália, ahol a pénzbeli juttatások zöme jövedelemigazoláshoz kötött, egy sajátos esetet képvisel. Fontos figyelembe venni ugyanakkor, hogy az ausztrál transzferek – a klasszikus jövedelemfüggő segélyezéshez képest – nem a legszegényebbekre koncentrálnak, hanem gyakran a legmagasabb jövedelműeket zárják ki a jogosultak közül. Az ilyen megoldást nevezik az irodalomban „hosszú pipacsnak” (tall puppy). Az átalakított magyar családi pótlék is ilyen jellegű.

14. Ezeket a kérdéseket vizsgálják Atkinson munkaerőpiaci ösztönzőkről valamint a jövedelemfenntartási programokról szóló tanulmányai a kötet későbbi részeiben.

15. Az OECD-országok csoportjában a nem egészségügyi szolgáltatások pénzbeli transzferekhez viszonyított aránya 1 és 34 százalék között mozog. Lásd erről részletesebben Esping-Andersen tanulmányát később e kötetben.

16. Így bizonyos fogyasztási externáliák esetén – ami többek között jelentkezhet az alapfokú oktatásban – célszerűbbnek látszik a természetben megvalósított juttatás. Ezeket a kérdéseket közelebbről tárgyalja a kötetben Barr írása.

17. Finanszírozásnak és ellátásnak ez a fogalmi szétválasztása Howard Glennerstertôl származik. (Glennerster 1985, 5. old. – magyarul megjelent: Esély, 1991/3). Az állami részvétel típusainak leírásakor az előállítás és a finanszírozás megkülönböztetésén kívül, mint láttuk, külön figyelmet érdemel a szabályozási tevékenység is. Egy ilyen, a szabályozást is magában foglaló tipológiát nyújt Barr (1987). Az állami részvétel ezen különböző típusairól és kombinációiról bővebben szólnak még alább Le Grand és Barr tanulmányai ebben a kötetben.

18. A növekvő skálahozadék többek között a kínálati verseny egyik akadályát jelenti. Ilyenkor az árelfogadással kapcsolatos (v1) feltétel sem teljesül.

19. Az egészségügy területén fellépő piaci elégtelenségeket részletesen áttekinti e kötetben Antony Culyer írása. Az oktatással kapcsolatos érvek és ellenérvek Howard Glennerster cikkében találhatók. A nyugdíjfinanszírozás problémáit a Világbank tanulmányának részlete illusztrálja. A piaci elégtelenségek irodalmának összefoglalóját pedig Nicholas Barr könyvének részlete veszi sorra.

20. Az egyes elméleti iskolák érveinek rekonstruálása során Starr írására (1991) támaszkodunk.

21. Starr 1991, 12. oldal.

22. Ehhez az elméleti irányzathoz tartozik e kötetben Lindbeck írása.

23. A kormányzati kudarcoknak gazdag, de nem annyira rendszeres és összefogott az irodalma, mint a piaci kudarcoké. A kormányzat csődjének a piaci elégtelenségek irodalmával szimmetrikus számba vételére Wolf (1979) tett kísérletet. A témával foglalkozó irodalmakat ebben a kötetben Le Grand írása tekinti át részletesen, de nagyon tanulságos ebből a szempontból Lindbeck cikke is.

24. Ettől bizonyos mértékig az erkölcsfilozófiai irodalomnak az az ága tér el, amelyik döntéselméleti alapokra helyezi a társadalmi szerződések alapján álló filozófiai levezetéseket. Ezáltal lehetővé válhat az, hogy zárójelbe tegyük az ún. „külső szemlélőként” megfogalmazott a priori feltevéseinket és maguknak a „kívánatos” társadalomszervezési elveknek a levezetését is rábízzuk a hipotetikus társadalmi szerződést megfogalmazni szándékozó ágensekre. Ezt a hagyományt a legvilágosabban John Rawls munkássága mutatja be. Ebben a kötetben Amartya Sen ad betekintést a méltányossággal kapcsolatos filozófiai irodalomba.

25. Az alapötletet a következő okfejtéshez John Rawls munkája szolgáltatta. (Rawls 1972).

26. A csoportosításban egyes helyeken Douglas Rae és szerzőtársai kiváló munkájára támaszkodunk (Rae és mások 1981). Bár az ő tanulmányuk az egyenlőség fogalmának különféle értelmezéseivel foglalkozik, és arra a következtetésre jut, hogy az egyenlőségnek több száz, egymástól különböző értelmezése különíthető el, a továbbiakban az egyszerűség kedvéért, ahol lehet, az egyenlőtlenség fogalma helyett mi is az egyenlőség fogalmát fogjuk használni. A kifejtés során előbb mindig „állításokról”, az egyenlőséggel kapcsolatos „igényekről” lesz szó, aztán megkíséreljük ezeket a szemantikai, grammatikai szerkezeteket statisztikai kifejezésekké átalakítani.

27. Ilyenkor beszélhetünk inkluzív és exkluzív alanyi osztályokról. Az I. alanyi osztály inkluzív a II. alanyi osztályhoz viszonyítva, ha az I. magában foglalja II. minden elemét és I-nek vannak olyan elemei, amelyek nem tartoznak a II–ba. (Rae és mások, 1981)

28. Az alanyi osztályok tekintetében nem véletlen, hogy nem okozott különösebb gondot, hogy felcserélhető módon használtuk az „egyenlőség” és az „igazságosság” fogalmakat. Az alanyi osztályok közötti különbségtétel ugyanis többnyire a politikai mezőben értelmezhető, ahol adott jogokkal való rendelkezés csak nominális skálán mérhető, ennélfogva az igazságosság igénye többnyire az egyenlőséget célozza meg.

29. Ilyen értelemben a libertáriusok egyenlőségpártiak például a fajvédőkkel szemben.

30. Ez a tipológia kissé eltér a Nozick (1974) által alkalmazott felosztástól, aki a tolerálható egyenlőtlenségek alakjára vonatkozó állitások természete szerint „minta szerinti” és „nem minta szerinti” elvek között tesz különbséget.

31. Bizonyos igazságosság-koncepciók nem pozitívan fejtik ki a tartalmi dimenziókat, hanem megjelölik azokat a háttértényezőket, amelyeknek az egyenlőtlenségek alakulására való hatása nem tolerálható. Ilyennek tarthatják például az öröklést, vagy más „morális szempontból önkényesnek tekinthető” tényezőket.

32. Az egyenlőtlenségekkel és a jóléti állam szerepével kapcsolatos irodalom által lefedett területek természetesen az itt bemutatottnál sokkal szélesebbek. A felmerülő módszertani problémák tekintetében jó áttekintést ad Michael Förster e kötetben szereplő tanulmánya. Ott sem esik azonban szó a társadalmi egyenlőtlenségek egyéb területeiről, valamint az életesélyek szempontjából talán legfontosabb terület, a társadalmi mobilitás alakulásáról. Ezeknek az irodalmaknak a legjobb magyar nyelvű áttekintését lásd Andorka 1997.

33. A posztszocialista országokban az átmenet során mindenütt jelentősen növekedett a szegénység és az egyenlőtlenségek nagysága. Az egyes országok között azonban markáns különbségek vannak mind az induló szinteket, mind a transzformáció során bekövetkezett trendeket, mind pedig az állami politikákat illetően. Úgy tűnik, hogy a reformokat előbb kezdő országokban (Lengyelországban és Magyarországon) előbb kezdődött meg az egyenlőtlenségek növekedése, valószínűsíthető azonban, hogy ebben a tekintetben a többi közép–kelet európai országok (Csehország, Szlovákia és valószínűleg Szlovénia) is „felzárkóznak”. Összességében azonban az egyenlőtlenségek legnagyobb mértéke és az állami politikák egyenlőtlenségek csökkentésével kapcsolatos leggyengébb teljesítménye pontosan azokban az országokban (a volt Szovjetunióban) jellemző, ahol egyébként a szocializmus időszakában a legnagyobb hangsúlyt fektették az egalitárius ideológiákra. (Andorka–Ferge–Tóth 1997; Atkinson–Micklewright 1992; Förster–Tóth 1997)

34. Alber egyébként empirikusan össze is veti a nyugat-európai, észak-amerikai és japán jóléti kiadások alakulását. Végkövetkeztetése az, hogy azok a jelenségek, amelyeket a jóléti állam válságaként szoktak értelmezni, valójában nem annyira a jóléti intézményrendszerek működésének következményei, hanem a szóban forgó intézményeknek az új történeti makrokonstellációhoz való alkalmazkodási problémái miatt lépnek fel (Alber 1988, 200–201. o.).


Társadalmi Riport | Társadalompolitikai Tanulmányok | Műhelytanulmányok, gyorsjelentések | Szerepváltozások | Könyvek munkatársainktól | Munkatársak publikációi | Kiadványrendelés